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闲话《退役军人保障法(草案)》的立法技术——一位法制工作者眼中的《退役军人保障法(草案)》 d1 Q$ I9 h) l* T& y
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8 r3 v: ~1 v8 s% z. ?笔者**过不少法律法规征求意见工作，但此次全国人大就《退役军人保障法(草案)》征求意见，引起社会关注度如此之高、意见如此之大、槽点如此之多，在笔者有限的工作经验中可谓“前无古人”、多年来仅见。
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目前各界动之以情、晓之以理、责之以大义的大文章已经很多，无须多言；笔者原是个不爱吐槽的人，在国家立法面前不敢造次，但这部有些奇葩的草案稿还是成功地激起本人吐槽的热情。闲暇之余，就尽量不带感情色彩、不上纲上线，纯从立法技术角度谈谈这部法律草案吧。
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2 a% w; A5 _* k% ?3 e" u一、关于法律的**时机, G2 I* H- i# Y2 j r5 ~. o. {& F
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3 K) _3 u* \. x( p3 b% {+ l3 g0 c7 a退役军人来自现役军人，退役是每一位现役军人的归途。描画归途岂能不看来路？这意味着，以退役军人为规范对象的《退役军人保障法》并非一座孤岛，其无法、也不应与《国防法》《兵役法》《现役军官法》等基本军事法律制度相割裂。而目前，上述相关法律仍在修订中，已列入立法计划的《军人地位与权益保障法》也尚未**。《退役军人保障法》至少与上述几部法律息息相关，而本法的相关概念界定和制度安排，均应与上述法律衔接配套。. J; h& ]9 O9 b& N" ]& G, g. q# q2 b
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国家立法是系统、有序、体系化的国家活动。作为“出口”的退役军人制度安排，应放到国防和兵役制度、军官制度改革的大局中通盘考虑，应结合现役军人地位与权益保障制度统筹推进、衔接配套，以防止呈现倒挂式、碎片化立法。同时，从当前草案呈现的保障力度看，并无太多实质性的保障“干货”。因此，本法颁发时机尚未成熟，内容也并不完善，建议暂缓**。
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二、关于法律的名称 T, f5 M$ n$ ^5 u. E: p- k9 J4 ]
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法的名称取决于法律的内容和定位。综合看《退役军人保障法》的名称和内容，起草者想必没有考虑好这部法的功能与定位。% B# T& `2 Q r( l" I
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2 U& P# N7 U8 I: v2 ` d" C一是确有饱受诟病的“挂羊头卖狗肉”之嫌，以“保障”之名，行“管控”之实，文不对题；
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2 q9 Z9 R" }) e" i! `) d二是表述不准，“保障”之前宜加“权益”二字，如《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》；- N2 N" Q2 l4 ~; k- O8 j
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三是定位不清，未考虑清楚本法在军事法律体系中的定位问题。如以全面规范军人退役制度为己任，则应与《现役军官法》等法律相对应，制定《退役军人法》；如仅以退役军人权益保障为着眼，则应按照《妇女权益保障法》等权益保障类法律的体例模式，精准对焦权益保障。
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5 X7 C& p* }! v" ^$ X) }以草案现有内容来看，立法本意似为前者，但格局又不够大，站位也不够高，更像一部《退役军人工作条例》。! J' _2 [* Y6 R5 Z) o' |# B. G) }
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% a# |6 Y' C9 }3 |* K三、关于第一条
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建议删去“为了加强退役军人工作”。
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" I8 ? N9 \1 [4 a* f1 y理由：一是显得过于小气，不符合国家法律的格局，极少有哪部国家大法，上来先讲“为了加强某项工作”，这种写法是行政法规的写法，所以说本法更像一部国务院颁发的《退役军人工作条例》；二是迎头先讲这句，倒是鲜明体现了部门“管理本位主义”的立法初心，与本法权益保障的定位不符。
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* c1 ?: J. V* S! Y四、关于第二条% H% g' _$ N/ K' c+ P3 B: Q
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+ y. e, }" X4 e, q3 t现行《兵役法》中并不存在本条第二款中所称的“军士”概念。如前所述，《兵役法》是军人服役制度的基本法，《退役军人保障法》中相关概念定义的表述应以基本法为基准，这是立法基本常识。《退役军人保障法》将尚在修订的《兵役法》中的新概念直接拿来自用，无异于以一部《退役军人保障法》改革了现行兵役制度，堪称越俎代疱。/ R4 X( ?; Z4 O- Q$ Q! L- I0 {7 j. J i
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8 c/ n p S0 G" H9 i五、关于第三条
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! b; X B: D+ O; \% T% {; G本条规范的是“退役军人工作”的方针和原则，而非退役军人权益保障的方针和原则，再次体现了想制定一部《退役军人管理法》，而非《退役军人保障法》的立法本意。建议直接制定《退役军人管理法》，或者命名为《退役军人法》，反而更易被人接受。
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六、关于第十八条- d/ V" y% Q# q* ~/ L
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4 l6 C' b8 U7 V- _+ ~9 I% Q+ a该条中“逐月领取退役金”概念的横空出世，颇让人摸不着头脑――且不说现行法律，甚至在相关法规和政策规定中都找不到出处，应为本法原创。8 F6 P& h. {2 ]! T& B% }6 M0 w
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) G5 T4 i* e! ]2 k根据《兵役法》第63条，军官退役安置包括转业、复员、退休等方式，其中转业采取“计划分配和自主择业相结合的方式安置”，而本法第18条表述为“退休、转业、复员、逐月领取退役金等方式妥善安置”。$ B( R' I3 y4 M+ D' C0 n1 W/ q
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+ Y4 a7 u4 m0 H5 C# w现在问题来了——在两部法律都有效的情形下，请问军官退役究竟有几种安置方式？是否可以理解为“退休、转业（包括计划分配和自主择业）、复员、逐月领取退役金”这5种安置方式？9 O( N4 R+ U; ~: b/ t: g" {
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3 i+ ` {+ G( M& ] ]! M“逐月领取退役金”是在原有安置方式的基础上新增的一种方式吗？《退役军人保障法》有权利创设新的退役制度吗？
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如果本法是一部全面规范军人退役制度的法律，其对退役制度作出改革倒也无可厚非，但本法既然定位为“保障法”，本份应当是做好“保障”的事，内涵和外延明显要窄了许多，按此定位，应当无权创设新的退役制度。 |
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发表于 2020-7-20 12:17:13
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