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《关于健全参战人员后续保障政策的建议书》
[提要]：本建议书是针对上世纪后五十一年内的参战人员，由于社会大背景的变化，国家、社会、经济等方方面面的制度改变，部分参战人员出现了生活极为困难和各项保障不健全的状况，其利益分配与为国家作出特殊贡献产生了严重倒挂，不符合我国现行的社会分配制度和伦理道德，亟待解决。建议分六部分，第一、二部分，阐述了为什么要健全参战人员后续保障政策的原因、理由、目的和意义，第三、四部分，叙述了参战人员的现状及分析和现有政策及分析，第五部分，提出了健全参战人员后续保障政策的具体内容，“三个参照系”、“一条思路”和“十点方案”是全文的核心，第六部分是政策的覆盖范围。目前，各地参战人员和地方政府都期待中央早日拿出决策。一、健全参战人员后续保障政策的原因和理由
1、原因
由于历史因素，我国至今没有健全参战军人社会保障的政策法规，上世纪的参战人员普遍存在义务与权利不相等的状况，且部分参战人员生活极为困难，本建议是对已参加过战争的军人社会保障的补救性政策，是军人社会保障和国家社会保障制度的重要组成部分，是解决历史遗留问题的有效办法，有必要及时制定。对于今后再发生战争的参战人员，应在现有军人社会保障政策的基础上研究制定。
人类的主观意识都知道在战争中，参战人员的健康权和生命权是在明知得不到保障的前题下，克服艰难险阻去完成特殊的军事任务，这与和平时期的兵役人员和社会其他各类人员有着极大的本质区别。战争的危险性、残酷性、艰难性、恐惧性和承受性是和平年代的人无法想象的，参战人员不仅要在枪林弹雨中浴血奋战、流血牺牲，而且还要克服极端恶劣的自然环境，有时还会没吃没睡连续作战，挑战自身的生存极限，导致对生命的严重透支，同时，战争给参战人员带来心理上、生理上和精神上的创伤，以及战争综合症，并影响今后一生的工作和生活。他们为创造国家的和平与安全作出了特殊贡献，付出了巨大代价，所以，应对他们的生活权利和物质利益给予特别优待的保障。
2、理由
参战人员是具有人类风险最高，条件最艰苦，强度最高，战况最复杂，强制约束性最高和成本最高等特殊性，在履行参加战争的特殊职责时，其权利和义务是不相等的，应该享受到的权利受到了限制和损失，其所尽义务的付出，是具有替代全体公民应尽义务的性质，加上几十年无相应的政策保障，与其他群体相比，应给予更高的社会保障，作为对其特殊高付出的补偿和回报。
现有军人社会保障的政策法规，把参战人员与和平时期的兵役人员合并在一起，而且主要是针对和平时期的，对参战人员的保障政策基本没有，暴露出政策设计上的缺陷，显然不符合义务与权利对等的原则，亟待进一步完善。由于两者付出的差距极大，参战人员是用鲜血和生命为代价，创造了“国家和平与安全”的特殊公共产品，是决定一个国家或政权的存与亡，是今天国家、社会拥有和发展一切的前提和根本，其价值是无法估量的。参战人员维护了国家的尊严，国家也应保障其有尊严的生存空间，所以，应重点大幅提高参战人员收入分配和各项保障的政策制度。
二、健全参战人员后续保障政策的目的和意义
1、目的
通过充分发挥政府的宏观调控职能，矫正参战人员利益的不合理分配，缩小与社会各类人员生活水平的巨大差距，对其收入、医疗、住房、养老和社会福利等各方面制定特殊的政策，使之成为一种长效的固定制度，实现权利与义务相等。让饱经枪林弹雨和战争创伤的参战人员，享受到改革开放的成果，使他们幸福地生活、光彩地生活，要让全社会知道，任何时候为国家利益不惜牺牲个人利益的人，尤其是舍生忘死以生命为代价作出特殊贡献的人，国家是不会忘记的。让经过血与火考验的参战人员，为国家作出极高的付出得到相应的补偿和回报，是社会和谐的物质基础，是建设和谐社会的重要保证。
2、意义
通过健全参战人员的后续保障政策，充分激发军人为国家赤胆忠诚和精忠报国的积极性，在任何极端恶劣的自然环境中，克服艰难险阻，英勇善战，一不怕苦，二不怕死，消除对流血牺牲和战后的后顾之忧。有利于稳定军心和形成一支战斗力极强的军队，提高军人社会地位。激起当代青年踊跃当兵，投身国防，时刻保卫祖国的热情，军队才会后继有人和英雄辈出。唤起全社会敬仰英雄和感恩英雄的传统美德，促进爱国主义教育，对社会各阶层产生正面的积极意义相当深远。激励我们民族未来涌现出更多为国效力和立于不败之地奠定基础，是对国家未来安全的投资，符合国家利益并高于一切，彰显党的执政能力和责任政府。
三、参战人员的现状及分析
1、现状
参战人员主要有五类：
第一类参战人员：现役参战军人，都已在军队中担任领导，生活水平都能达到当地中等偏上，各类保障齐全。
第二类参战人员：就职于机关事业单位，人数不多，生活水平总体能达到当地中等偏上，各类保障齐全，但部分人存在住房偏小等状况。
第三类参战人员：就职于各类企业（含在职待岗、内退等），人数未统计，少部分人生活水平能达到当地中等偏上，大部分人普遍较低，各类保障参差不齐，住房大小不等。
第四类参战人员：退休参战人员，人数未统计，基本在五十岁以上到八十多岁，大部分生活水平较低，住房普遍偏小。
第五类参战人员：城镇失业和农村务农，人数民政部门有登记，这部分人各类基本保障不全或很低，属于非常贫困人员，很惨，没有尊严。
由于体制转型、产业结构调整和历史因素等，这部分参战人员因各种因素没了工作，或战后回乡无工作，长期无经济来源和各种保障。导致有的无住房、或很小、或很破、或借房、或挤在父母和兄妹那里居住等极为困难；有的无养老保险和各种生活保障，医疗保险也是购买最低标准；有的因贫困而妻离子散、或未婚；有的无收入、靠微薄的生活补助或低保度日；有的身有战伤、甚至弹片还在身上、或耳聋，使生活不便而失去工作；有的或多或少带有战争综合症，如脾气性格暴躁不合群，情绪波动大，经常半夜恶梦惊醒而失眠，记忆衰退，精神压抑；有的战时受伤隐瞒不报，轻伤不下火线拼杀疆场，如今老伤时常复发或引发各种疾病，承受着肉体和精神上的长期折磨和煎熬，导致体质虚弱和力不从心，还要四处漂泊求生存，苦苦挣扎在生存线上几十年，一无所有；更令人感到辛酸和凄凉的是，有的还沦落到沿街乞讨，或贫穷到绝望而自杀，有的甚至贫穷到在地摊上，卖掉用鲜血和生命换来的闪耀着爱国主义和革命英雄主义精神的军功章，这等于是在贱卖和贬低至高无上的五千年中华民族所形成的民族精神和气节，实在是揪人心碎，催人泪下。
2、分析
以上第三、四、五部分参战人员与整个社会生活水平差距较大，造成因素很多，但无论什么因素，都离不开社会大背景的变化，离不开整个国家、社会、经济等方方面面的制度改变所带来的影响，宏观上是计划经济转为市场经济、产业结构调整和经济体制的改革深化，对参战人员利益分配不公和后续保障政策的不健全，微观上是参战人员年龄大，战伤在身，力不从心，提前衰老，家庭负担沉重，文化大部分不高受排斥等，很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化，最终导致这些饱经战争创伤的特殊有功人员被淡化和抛弃。
四、参战人员的现有政策及分析
1、现有政策
目前，民政部的主要政策是对城镇无业和农村籍的参战人员（也就是第五类参战人员）每月发285元生活补助金，仅限在60岁以内，部分地方政府再加上地区和城乡差别的差价，最终和低保人员差不多。医疗保险也是买最低一档的城镇居民医保或新农合医保，个人承担部分过高和条条框框过多，总之，拿最低的补助和医保来救济对国家有特殊贡献的参战人员是有失良知和道德的，对社会各阶层的负面影响是不堪设想的。
补充说明：由于保障政策极低，少部分地方政府在参战人员的不断反映下，已出台一些地方性的优待政策，一定程度上缓解了当地参战人员的困难，但离其应享有的各项生活保障还有一定距离。
2、分析政策存在问题及原因
存在问题：参战人员的现有保障政策内容不全，限制条件过多，标准极低，属救济性质，社会福利基本没有，权利与义务不相等，中央和地方财政投入太少，与社会各类人员的保障水准差距较大，生活没有保障感、幸福感和心理平衡感，生活上有受排斥和歧视，与参战人员以生命为代价为国家作出极大的付出是不相等，是对公平机制的扭曲。
问题原因：主要有以下三点
（1）各地政府都表示，中央没有进一步的政策，也不准各地自己出政策解决参战人员问题，中央有政策，就一定会落实。
然而，现在的政策设计者存在理论与实情相脱节，对参战人员为国家作出的特殊贡献认识不足和严重低估是原因的根源。有的没当过兵，没参过战，没经历过下岗失业或务农带来长期无生活来源和各项保障的艰难生活，没有这种感受就很难设计出与参战人员权利和义务相等的政策，所以，希望注重和采纳本建议第五部分的“三个参照系、一条思路、十点方案”的要点。
（2）现在的教科书上，缺乏对1949年新中国成立后的一些战争真实历史的记载，导致中国的下一代对参战人员特殊贡献的认知度缺失。摧毁了这些值得敬仰和感恩英雄的社会根基，让爱国英雄痛心到极点，让各种****势力高兴到极点，历史是一门连接过去和现在的学科，它的真实性受到了动摇。
（3）现在的媒体对1949年后各场战争的宣传报道较少或没有，造成社会公众对参战人员的遗忘。参战人员无论在援外、抗外、平叛的战场上，都是在党和政的领导下，为国家和民族的利益而战，保障了国家的和平与安全，并涌现出许多感人的英雄事迹，震撼了全世界，展示了中国军人的形象，铸造了中华民族的不屈之魂，离现在最近的爱国主义精神却没有得到弘扬。
3、分析政策不足造成结果
现有政策根本不能维持生活，这部分参战人员游离于社会保障体系之外，无法享受到经济发展的成果，长期承受着贫穷的煎熬，四处飘泊，争扎在生存线上，生活难、看病难依旧没有解决，对生活深感渺茫和无助。另一部分年龄较大的参战人员已悲惨地、遗憾地离开了人间，战时流血，战后流泪是这部分人员现实生活的写照，生活状况没有光荣感和自豪感，更没有尊严可言。有特殊贡献的参战人员生活不如社会其他成员，甚至比低保人员还要差，动摇了以生命为代价为国家作贡献，是否还值得？这些现象已在部分社会公众中产生一定负面影响，如近年来出现了征兵难的苗头，虽在优惠政策的刺激下，暂时恢复到常态，但长此以往，还是扑朔迷离。
4、分析解决对策
党的十八大报告中指出“必须以保障和改善民生为重点”和“千方百计增加居民收入”，参战人员是国家的特殊有功人员，应是重点中的重点。
党和政府是参战人员各项保障的责任主体，中央应毫不犹豫地拿出决策，尽快制定与建成小康社会目标相配套、与经济社会发展水平相适应、与现有社会政策相衔接、体现参战人员特殊价值和权益的保障政策，是执政为民和解决历史遗留问题的必然选择。
在解决参战人员问题的经费上，财政应大幅提高分配和优先分配的额度，才能保障其问题的最终解决，不能把资金只顾投入发展经济和开发项目上，应及时把资金投入解决参战人员的各项保障上，解决发展中的问题，经济才能发展得更健康、更稳健。
五、健全参战人员后续保障政策的主要内容
要健全参战人员后续保障政策的内容，首先来确立三个政策参照系，确定一条总体思路，再来设计“十点方案”的保障政策。
（一）政策的参照系
1、参照离休干部待遇的政策
分析：
离休干部待遇政策是国家对“1949年9月30日前参加中国共产党所领导的革命军队的”（还有其他规定人员）老同志给予特殊的保障政策，是受之无愧的。
首先来分析上世纪前49年和后51年的参战人员具有共同的特点：都是在中国共产党的领导下，在枪林弹雨中浴血奋战，都是以生命为代价为国家服务，都是承受着巨大的危险性、艰难性、繁重性、残酷性、恐惧性、承受性、有时还没吃没睡连续作战等，还有一个共同的特点，当时没有条件健全参战人员的社会保障制度。不同的特点：是在不同的时期，还有后51年部分参战人员受到经济体制改革影响而失业或失地，几十年没有经济和物质的基本生活保障。
制定参战人员待遇利益的分配尺度并不是时间，而是成果和付出，付出也就是他们共同特点的经历，成果就是他们都向国家和政权创造提供和平与安全，他们具有同样的付出和成果，应该享有同样的生活保障待遇，所以，上世纪后51年的参战人员也应按相应级别享受离休干部待遇的政策。在当前沿用这一政策，来解决历史遗留问题是极为合理和有效的策略，现在综合国力有了巨大增强，应进一步提高和完善离休干部待遇的政策体系，使之与当今社会经济发展和建成小康社会目标相适应。
值得一提的是，上世纪前49年的革命英雄老前辈，为新中国的建立作出了不可磨灭的贡献，是永远值得崇敬和敬仰的！
2、参照并略高于“军转干”待遇的政策
分析：
首先来分析“军转干”与参战人员的共同特点：他们都是国家军队中的成员。不同特点：（1）“军转干”是从事军事劳动，在和平时期“军转干”的危险性、风险性、艰巨性等相对小一些，是隐性或潜在的，而参战人员是从事特殊的军事劳动，特殊在战争期间的健康权和生命权得不到保障是明确的，其危险性、风险性、残酷性、恐惧性和艰巨性等都是最大的，所以，付出要高于“军转干”。（2）“军转干”是维护“国家和平与安全”的特殊公共产品；而参战人员是有流血牺牲为特征和以生命为代价创造“国家和平与安全”的特殊公共产品，所以成果的价值要高于“军转干”。（3）“军转干”是军队转业干部（指和平时期），参战人员（指大部分）是战士，但他们把平时训练的技能灵活运用到实战中，而且还有创新和发明，并作出了特殊贡献，参战人员是有特殊军事技能优势的人员，完全可以视同“军转干”，如同有专业职称的人员视同相应级别的干部一样。
由于利益分配的尺度是成果的价值和付出的成本，付出的成本就是生产要素，参战人员对成果的价值和付出的成本要高于“军转干”，所以，在分配待遇利益的制定上应略高于“军转干”，是符合我国“按劳分配和按生产要素分配相结合”的原则。
值得敬意的是，“军转干”为军队建设和维护国家安全作出了重要贡献，是永远值得尊敬的！
3、参照国家公职人员待遇的政策
分析：
首先来分析国家公职人员与参战人员共同特点：（1）国家公职人员是国家政权的组成部分，军队是国家政权的主要组成部分，军队中的成员即参战人员自然也是国家政权的主要组成部分。（2）国家公职人员是提供公共服务，参战人员是提供国家和平与安全的公共服务，两者都是为国家和公民提供服务的性质。（3）两者提供的服务，其价值是不能像普通产品进入市场交换来度量，都是纯公共服务产品，也就是不能用普通产品生产者的收入和保障来作参照和衡量。
两者不同特点：参战人员为国家和公民在创造“国家和平与安全”的特殊公共产品时，是以生命为代价，其身心健康受到极大的损害，战争给参战人员带来的各种创伤，并影响今后一生的工作和生活，这是国家公职人员所没有的。
由于两者身份、职责相同，劳动成果都是为国家和公民提供纯公共服务，付出成本参战人员还要大于国家公职人员，所以，在制定参战人员待遇时，可参照或略高于国家公职人员的待遇。
值得感谢的是，国家公职人员在政治、经济、社会、文化和公共事业等全方面为人民谋幸福提供的服务，将永远铭记在人民的心中！
（二）政策的总体思路
根据三个政策参照系、参考党的十八大报告、收入分配制度改革总体方案“提低、控高、扩中”的主线、《社会保障学》、《政治经济学》、《伦理学原理》、《公共部门决策的理论与方法》、《中华人民共和国兵役法》、《军人抚恤优待条例》、相关文件、和专家学者对社会保障的分析及观点等，确定上世纪后五十一年参战人员后续保障政策的总体思路。
参战人员的特殊贡献是受到党中央、全国人大、国务院、中央军委等最高国家权力机构的通令嘉奖和肯定，特殊群体应享有特殊的保障政策，参战人员非同于其他社会成员，应从各类人员中分离出来，对其工作、生活、医疗、住房、养老和社会福利等多方面制定特殊的政策，保障其达到当地中等偏上的生活水平。
（三）政策的主要内容
根据以上三个参照系和总体思路，提出以下“十点方案”的要点：
1、对不在职参战人员发放生活补助金应略高于当地职工平均工资，对在职参战人员（含待岗、内退）由所在单位升半级待遇，如一般员工或公务员享受所在单位副科级干部待遇，副科级享受正科级待遇，正科级享受副处级待遇，依此类推，如升半级待遇后，工资低于当地职工平均工资的必须加到高于，现役参战军人也享受晋升半级待遇。
分析：
（1）不在职参战人员主要是60岁以下城镇失业和农村务农，新旧体制转换后，受相关制度的缺失和体制性的障碍影响最大，生活极度困难，矛盾最突出，亟待解决。虽已纳入重点优抚对象保障，但标准极低，每月生活补助金只有285元，加上地区差价，和当地低保差不多，根本不能保障本人及赡养家庭成员，与重点优抚不相称。个别地方政府为解决困难，再给予各种补贴，还是不能满足生活所需。参战人员为国家经济发展创造了和平与安全的首要条件，尽了最大的义务，冒了最大的危险，克服了最大的艰难，作出了巨大的贡献，与得到极低补助的倒挂现象十分严重，是对公平的扭曲，政府要通过再分配的调控功能，矫正不合理的分配。根据“军转干”失业后可享有不低于当地职工平均工资，由于付出和贡献的差异性，参战人员失业后可享有略高于当地职工平均工资，是符合权利与义务对等的原则。
经费来源：由政府财政承担。
（2）在职参战人员的收入参差不齐，其中一部分收入较低，边疆打仗不仅条件最艰苦，而且还要流血牺牲，又工作几十年，没有因参战而待来待遇，解决这一问题的方法，引用“援边”（援疆、援藏、援滇）干部回来都晋升半级的做法，让其所在单位晋升半级待遇，包括各种所有制企业都必须执行国家的政策法规。
经费来源：由所在单位承担。
（3）现役参战军人也是参战人员，应同样享有晋升半级待遇，是公平机制的体现。
经费来源：按原工资渠道解决。
2、对参战人员养老金未缴到退休年龄，按现有国家公职人员养老保险的标准视同缴费，满30年工龄或50周岁准予自愿选择退休，参战人员退休（含已退休）后，全部（含农村）转成按公务员相应收入待遇退休，在原单的等同机关级别可带入，并按相应级别享受离休干部待遇。失业前是干部编制、大专（含大专）以上学历、副科级（等同机关）上调到科级，参照享受机关科级离休干部待遇，失业前是正科级（等同机关）上调半级参照享受机关副处级离休干部待遇，依此类推。
分析：
（1）养老金未缴到退休年龄主要是第五类参战人员，由于政策和历史因素，战后遇经济和产业结构调整，他们服从大局而失业，再次作出奉献，有的曾在单位缴过养老金，后因失业而中断，有的战后回乡就无业，从来没缴过养老金也有，各种情况较为复杂，导致长期失去经济和物质来源，没有基本生活保障。由于参战人员是具有特殊贡献的特殊群体，且曾是国家政权的组成部分，其从事的特殊军事任务是国家利益的首要基本保障，是为国家和公民提供特殊的公共服务，有国家公职人员工作的特性，甚至更高，政府理应向其生活提供与国家公职人员相同的各种保障，根据城乡社会保障全覆盖的国家要求，依照政策参照系中的第3条，对参战人员养老保险参照现有国家公职人员的标准视同缴费，是符合公平对等的原则。
（2）由于参战人员特殊军事劳动的特殊性比其他任何特殊工种更特殊，对其身心健康的危害性是最大，付出的代价也是最大，并长期影响工作和生活，对其作出人性化的按排，准予提前退休是一种特殊的福利，同时，其工作责职与国家公职人员是相同的，所以，根据政策参照系中第2和第3条，让其享受军人服役满30年和国家公职人员满30年工龄或50周岁可退休的政策，是对其极大付出的补偿和回报。
（3）把退休参战人员全部转成按公务员相应收入待遇退休，是依照政策参照系中的第3条，理由分析（1）里已分析。
对退休参战人员全部转成按公务员相应收入待遇退休，使五类参战人员收入消除大幅差距，是保持合理性差距的正确选择。因为企业效益高低不等，干部和员工收入差距极大，“离休”是依然享受和原职位相同的所有工资福利待遇，这样企业干部收入会高于机关同级干部很多，员工收入很低，导致新的不公平，现有机关内部级差和收入相对比较稳定和保持合理性差距，这样参战人员离休后不会出现较大的不公平。
（4）参战人员按相应级别享受离休干部待遇，理由就是政策参照系中的第1条。
（5）对失业前是干部和大专（含大专）以上学历升半级，是因为之前干部潜在能力和条件已显示，受体改和结构调整失去继续发挥和提升的机会，再加上在职参战人员普升半级待遇，所以对其给予升一级待遇。
经费来源：由政府财政承担。
3、对参战人员实行免费医疗保障，其医疗费用由医疗保险承担一部分后，剩余部分由政府财政承担，医疗费用应在其医疗终结时同步结算，一、二、三级医院就医无限定，不设任何门槛。
分析：
目前，民政部门已为第五类参战人员购买城镇居民医保或新农合医保，个人承担部分由地方政府财政再承担50%，最终个人承担比例还是很高，甚至还不如部分地区的低保人员，而且各种不合理限制条件较多，医疗保障水平较低，看病难始终未解决，其他几类参战人员医疗费用按各地常规比例承担。
参战人员是以身心健康和生命为代价，无论自然条件有多恶劣，战况有多危险，必须克服和战胜各种艰难险阻，并带有一定的强制约束性，这样必然会对人的身心健康和生命造成危害，幸存的参战人员或多或少都有各种战伤和疾病，甚至弹片还在身上，承受着几十年的折磨和煎熬，对身心健康带来的伤害是长远的，其心理上、生理上和精神上受到的损害大大地超出正常水平，损害的程度极大地超出其他社会成员，而现行的医疗保障又体现不出与社会其他成员的区别，这是对公平的扭曲。参战人员为国家尽了最大的义务，对其身心健康国家应当给予免费医疗保障，也是激励军人为国不怕流血牺牲和舍生忘死，给予强有力的医疗保障，更是提高军队战斗力的有力举措。根据政策参照系中的第1条，对参战人员实行免费医疗保障待遇，是符合权利与义务对等的原则。
由于部分地方政府把财政承担这部分医疗费，会拖上几个月到一年才报销，给参战人员带来很多不便。民政部文件（民发〔2008〕152号）早已明确，第四条规定，按照方便、快捷的原则，尽可能减少结算环节，简化操作程序，推行优抚对象医疗费“一站式”结算服务，对优抚对象医疗费中非个人自付部分，应在其医疗终结时同步结算，所以，在此强调各种医疗费应在其医疗终结时同步结算。
经费来源：对二至五类参战人员个人承担的医疗费用，由政府财政承担，第一类参战人员是现役参战军人，已享受免费医疗。
4、对参战人员无住房和住房困难实施住房分配货币化安居工程。
（1）保障城镇参战人员住房面积按三口之家人均住房建筑面积达到等于或略高于（有经济条件地区采用）当地城镇人均住房建筑面积，保障农村参战人员住房面积按三口之家人均住房建筑面积达到等于或略高于（有经济条件地区采用）当地农村人均住房建筑面积，父母没有房产又和本人共同居住，按父母加三口之家人均住房建筑面积达到等于或略高于（有经济条件地区采用）当地人均住房建筑面积。
当地城镇或农村人均住房建筑面积按当地统计局公布数据为准。
（2）参战人员无住房是指本人及配偶或40岁以上单身未婚男女名下无房产，住房困难是指本人（含已婚、离异、丧偶和未婚等）按三口之家人均住房建筑面积低于当地城镇（农村籍按农村）人均住房建筑面积，无房产或困难的时间点界定等等具体细节由房管部门加以规范。
40岁以上单身未婚男女以家庭身份享有独立住房，是参照“主要参考文献[9]”中的第四条。
（3）住房分配货币化是按三口之家人均住房建筑面积低于当地城镇（农村籍按农村）人均住房建筑面积的补贴，补贴标准：按当地商品房平均销售价格全额补贴，再加当地中档装修的每平米价格和安家费，再扣除参战人员住房公积金，对实际购房者可增加20建筑平米的全额补贴作为上浮面积。
由于无房和住房困难的参战人员生活都很困难，长期无收入或较低，所以采用当地商品房平均销售价格的全额补贴，作为特殊补贴标准。同时补贴装修费和安家费，是为了确保买得起房，住得进房。
当地商品房平均销售价格、当地中档装修每平米价格按当地统计局或行业协会公布数据为准，安家费可参考“军转干”或其他特殊人员，应就高不就低。
住房公积金是住房货币分配的一种形式，已经将住房消费以货币形式直接纳入职工工资，因为本次是全额补贴，所以在按面积标准货币分配时，应扣除其住房公积金。
由于当地商品房平均销售价格与实际购买合适的住房还有一定差距，为确保买得起房，所以，对实际购房者可追加上浮20建筑平面来补贴。
（4）经费来源：不在职参战人员由政府财政解决，在职参战人员（含在职待岗、内退等）和退休参战人员由所在单位或原单位解决，单位确有困难，与政府相关部门协商解决，原单位现不存在，由政府财政解决。
分析：
改革开放几十年来，社会各阶层的住房条件得到不断提高和改善，参战人员住房水平却普遍较低，有的甚至还无房，与其作出特殊贡献差距较大，矛盾日益凸显。由于多种因素，部分参战人员长期收入低或无经济来源，生活极为贫困，年龄又较大，导致没有经济能力改善住房条件，只有通过社会再分配的政府政策调控来实现。社会各类人员享受过购房补贴或按成本价购房，引进人才少则几十万、多则上百万的购房补贴和安家费，有的甚至拿住房直接奖励给各类人员，有的地方现在只要去当兵，退伍后就能奖一套住房。参战人员用鲜血和生命创造了国家的和平与安全，为今天的改革开放和繁荣奠定了基础，应重点保障其达到当地人均住房水平，是最基本的生活物质基础，也是一种生活基本权利的补偿和回报，实现权利与义务对等。
5、对参战人员创业实施工商、税务、资金、场地等特殊扶持和免税政策。
（1）参战人员开立企业或个体经营，工商部门免收登记类、管理类、证照类和工商管理费等各项行政事业性收费，注册资金允许按实际情况分期到位，允许注册资本“零首付”，经营范围除特殊规定外无限制，为经营提供各种便利。
（2）参战人员开立企业或个体经营，涉及卫生、文化、公安、烟草、民政、劳动保障和特殊行业等部门前置审批，应放宽准入条件，优先批准，并免收登记类、管理类和证照类各项收费。
（3）参战人员开立企业或个体经营，税务部门免收登记类、管理类和证照类等各项行政事业性收费，免征属于省（直辖市）级、地级、区县级的增值税、企业所得税、营业税、附加税和个人调节税等，个体经营者按此比例免征。
（4）参战人员开立企业或个体经营，应纳入到当地政府指定的金融机构提供无息贷款和融资担保等资助政策。
（5）参战人员开立企业或个体经营，政府免费提供基本经营场地给予扶持。
分析：
参战人员总体年龄偏大，文化偏低，思路没有年轻人活，精力已退化，在市场经营中适应性差，是创业队伍中的弱势群体，又是对国家有特殊贡献的人员，生活极为困难，急需政策重点扶持。
政府职能部门和前置审批部门对参战人员创业放宽政策准入条件，准许进入特殊行业，是提升其创业能力的措施。工商部门要降低注册门槛和简化审批程序，提供各种优惠和便利，如企业名称、经营范围、住所条件、出资方式等方面降低登记条件，注册资本“零首付”是当前各地政府扶持某些人员创业的普遍做法，参战人员也应纳入在内。金融部门要给予资金和融资政策上的支持，另外当地政府要充分开发利用场地资源，免费提供基本经营场地，减轻经营成本压力，提高收入，缩小贫富差距，解决社会矛盾，实现社会公平与和谐发展。
税收的作用本身也是调节社会分配，对参战人员创业减免税收是一种鼓励和照顾的特殊政策，是税法灵活性运用的体现。政府扶持各种企业和某些人员都采取减免税收政策，如：招商引资落户企业、对企业有高新、软件开发企业、民族自治地区批准企业、录用某些人员的企业、农林牧渔业项目企业、养殖企业、民政福利企业等等（见主要参考文献[10]、[11]、），对个人有：高校毕业生、下岗失业人员、低保人员、残疾人、退役军人和军嫂等等（见主要参考文献[12]、[13]、[14]），刑释解教人员政府也很重视给予减免税收扶持政策（见主要参考文献[15]），减免税收是扶持和调控的方式，参战人员是共和国的特殊功臣，应给予较的高的减免税收政策扶持、创业资助和放宽创业市场准入条件，总之要从多方面同时发力，才能切实扭转参战人员利益严重失衡的分配格局。
6、对参战人员实行免费享用部分公共服务。由民政部统一发放全国通用的参战人员优抚证，凭证享受优抚政策，凭证免费乘坐市内公共汽车、轨道和过江轮渡等交通工具，长途享受半价，凭证免费享用文化、旅游、公园、体育（含游泳）场所等社会公共设施，凭证免费享用高速公路和机动车停车场，凭证享受公用事业收费减半，如水、电、气、煤、电话、有线电视及互联网费等，凭证子女享受免费教育到大学本科毕业、入学、高考加分和就业优先。
分析：
对参战人员发放优抚证既是一种荣誉感和光荣感，又是一种享用政府提供各项优抚政策的凭证，应尽早发放。
国家对服务性行业由营业税改征增值税，为服务性行业减轻税收、增加利润，此时出台对参战人员免费享用部分公共服务是最佳时机。
本条提出的各项免费公共服务都是属于基本公共服务，其特点具有公益性和共享性，政府已提出基本公共服务均等化的目标（是指不同阶段有不同标准、最终大致均等），不同人员不同标准，特殊人员特殊标准，这符合权利与义务相等的原则，应运用调控功能再分配和优先分配，让为国家作出特殊贡献的参战人员优先免费使用，是对其极高付出的优待和回报，也是优抚双拥工作的重要内容，对社会起到激励作用，是社会的文明和进步，也是体现国家综合国力的象征。
各地在制定公共政策时，把特殊群体列入免费享用部分公共服务是一种普遍的政策。如：现役军人、伤残军人和警察、离休干部、老年人（各地年龄划分有上下）、残疾人，参战人员（部分地区）等免费享用公共交道工具，除旅游性公园外的公园都已向社会公众免费开放，文化和体育等设施有不定时的免费开放日，公用事业收费对某些人员也有减免或补贴，子女免费教育也有补贴，入学、高考加分和就业等都有优先，参战人员只有少部分子女还在上学，这条免费的优待政策真真获利人并不多，但社会正面影响力较大，高速公路收费本身就是有期限的，让参战人员免费使用，对其利益影响甚微，可忽略不计。
所以，随着社会经济发展，免费提供各种公共服务项目将会越来越多，有必要将参战人员优先纳入免费享用部分公共服务体系，
经费来源：由公共服务者承担。
理由：因为人人都在免费享用参战人员用鲜血和生命创造“国家和平与安全”的特殊公共产品，其价值是无与伦比的，所以，公共服务者也应该把自己创造的产品或服务免费提供给参战人员使用，这符合公平对等的原则。
7、对参战人员建立走访慰问制度，及时解决存在问题，遇重要节假日“五一”、“八一”、“十一”和“春节”发放慰问金和慰问品的金额，为当地一个月职工平均工资的50%，经济发达地区标准可更高，尤其是春节，“端午、中秋、元旦”等节假日发放标准为重要节假日金额的50%或以上，不在职和退休参战人员由民政部门慰问，在职参战人员（含在职待岗、内退等）由所在单位慰问，现役参战人员由所在部队慰问。
分析：
目前，各地政府相关部门走访参战人员基本没有，对部分参战人员节假日的慰问也存在较多弊端，绝大多数当地仅限于“八一”和“春节”，有的人有慰问，有的人没有慰问，慰问金额或实物各不相等，想怎么给就怎么给，随意性较大，标准不统一，导致参战人员愤愤不平，对此，相关部门有必要参照离休干部，建立长效性的生、老、病、丧、遭遇家庭变故、特殊困难和节假日等走访慰问制度。
节假日给予各类人员经济或物质的奖励和慰问以此欢度，还有欢庆会、座谈会、聚餐会等，都是我们民族传统文化的一部分，昭示着经济繁荣、社会和谐、人民安康。在遇节假日政府更应慰问参战人员这一特殊有功群体，重要节假日的四次慰问总金额，也就是二个月的当地职工平均工资，实际上就是部分单位每年给员工多发二个月的工资，其他节假日慰问总价与部分单位每年发给员工的实物和津贴等总体上差不多，再结合参战人员为国家的较高付出，所以本条提出的慰问标准是恰当和合理的。
政府相关部门应鼓励和组织更多的爱心企业和人士去慰问，宣传这些老英雄为国家作出的贡献，改变现在的冷落和遗忘，唤起全社会敬仰英雄、感恩英雄，知恩图报、以德报德的五千年中华民族的传统文化和传统美德，是拓展道德实践的最现实活动，有利于提高公民的社会责任心，促进社会社主义道德建设。
经费来源：不在职参战人员由政府财政解决，在职参战人员（含在职待岗、内退等）和退休参战人员由所在单位或原单位解决，单位确有困难，与政府相关部门协商解决，原单位现不存在，由政府财政解决。
8、对参战人员和异地安葬的因战烈士遗属每年发放祭奠费，烈士陵园应为祭扫人提供各种便利，确保烈士遗属各项政策落实，应定期走访，有困难应及时协调解决，因战烈士父母和参战人员身虚多病时或晚年，经本人愿意，当地荣誉军人疗养院可纳入长期收养，并享受相应的服务和帮助。
分析：
发放祭奠费是参战人员和烈士遗属祭扫烈士活动最基本的经济保障，是他们精神生活中不可缺少的一部分，也是一种基本的福利。他们共同经历过与烈士生离死别的悲伤和痛苦，参战人员和烈士在战场上为国家浴血奋战，流血牺牲，立下了特殊功劳，对他们的无私奉献给予较高的基本福利是道德的彰显，同时，鼓励和唤起全社会都来祭扫英烈，勿忘历史，弘扬爱国精神，使烈士陵园和边疆地区的战争遗址成为红色旅游和爱国主义教育基地，改变现在一年比一年冷清，促进边疆地区经济发展。
祭奠费标准：由于烈士安葬地有在边疆，也有在家乡，要考虑到烈士遗属和参战人员四处祭扫距离、吃、住、行，还涉及到基本社会交往费用和参观当年战争遗址等因素，当地民政部门应加以具体测算后，每年发放一次，标准应就高不就低。
经费来源：烈士遗属和不在职参战人员由政府财政解决，在职参战人员（含在职待岗、内退等）和退休参战人员由所在单位或原单位解决，单位确有困难，与政府相关部门协商解决，原单位现不存在，由政府财政解决。
由于社会的发展和变革，烈士遗属出现了新困难较多，生活较为艰难，各地相关部门有必要走访了解情况并及时解决。因战烈士父母大部分已去世，活着的已不多了，有的已成孤老，生活的无助令人心寒，他们的儿女是为国家在战场上牺牲了，他们的晚年应该得到幸福，应该由荣誉军人疗养院收养和特别照料，享受到党和政府的温暖。参战人员饱经枪林弹雨和战争创伤，身虚多病时和晚年也应该收养。现在各地荣誉军人疗养院空置率较高，或在萎缩，没有发挥其最大功效，有的甚至演变成度假村，要让真真需要疗养和安度晚年的因战烈士父母、参战人员纳入荣誉军人疗养院的收养对象，并给予较好照料，还应根据当地特殊人员数量，适时调整设施，确保优质服务。
9、对参战人员为国家和平与安全作出特殊贡献给予奖励，发放一次性安抚金，以此鼓励为国效力，对参战人员至今未婚，当地政府应发挥社会再分配调控功能，提供组成家庭的基本物质和经济基础的帮助。
分析：
对作出特殊贡献群体给予合理的奖励，是社会和谐的物质基础和重要保证，是收入分配制度的重要补充，参战人员作为社会群体的特殊成员，是构建和谐社会所必须考虑的重要对象，其在参战时作出了最大努力，无论危险性、艰难性，还是强度、要求和效率等都是最高的，在心理上、生理上和精神上受到战争创伤也是最大，为完成国家和平与安全的特殊任务时作出了最大的付出，在特定时期作出特殊巨大贡献是体现效率，国家给予其特殊奖励是体现公平，符合效率优先，兼顾公平的原则，也是对其权益的合理补偿，既有保障功能又有激励功能，鼓励军人作出更多付出和贡献，所以，现在国家经济富足了，有必要对上世纪后五十一年的参战人员给予奖励，发放一次性安抚金，解决历史遗留问题。
安抚金标准：所有参战人员统一个标准金额。理由：第一，这是一个团体对整个国家层面上的贡献。第二，无论是作战战斗人员、作战保障人员、作战指挥人员都是革命工作分工不同，而且具有强制性和互换性，是通过整个团队的团结协作才能完成参战任务。
确定金额标准的方法：建议政府有关部门采用价值比较法、成本比较法来确定，这是符合按劳分配和按生产要素分配相结合的原则。
价值比较法：即根据各类人员作出成果的价值而获得奖得励金额与参战人员作比较。
成本比较法：即根据各类人员作出成果的付出和难易程度而获得奖励金额与参战人员作比较。
经费来源：由政府财政承担。
由于新旧体制的转换，社会各方面制度和政策的改变，使少部分参战人员长期失去基本物质基础和各种保障，一无所有，导致至今尚未结婚成家，使每一个有良知的人深感辛酸，他们是为国家作出过特殊贡献的人，也是社会人，是有血有内有感情的人，平均年龄都在五十多岁，还没有家庭亲缘关系和英雄的后代，从伦理学原理来说，政府也应从人道主义出发，以人为本，人性化处理，向其提供经济和物质帮助（何况部分地区早有对大龄未婚青年购房时，地方政府提供40%-50%的补帖），充分发挥政府的调控职能，通过社会再分配，向其提供组成家庭的基本物质和经济基础，让人性的善良和道德的光芒回归社会，是社会主义道德建设的魅力所在。
具体操作：当地政府视当事人情况协调，向其提供经济和物质帮助，标准应达到参战人员生活水平。
10、对上世纪后五十一年因战伤残军人经本人同意，抚恤金改领同级因公伤残军人抚恤金后，再同时享受参战人员的各项待遇。
分析：
目前，现有政策是领取因战伤残军人抚恤金后，不再享受参战人员待遇，理由是因战高于因公抚恤金，金额内已含有因战的部分。
事实上，因战高于因公抚恤金部分与参战人员的各项待遇是不相等的，产生了同样是参战而得到却不一样的矛盾。伤残军人抚恤金是对人体伤残的抚恤，把因战的待遇部分放入，在过去没有参战人员待遇的情况下，也是一种关爱，但现在有参战人员待遇时应及时调整。因战和因公既有相同因素，又有不相同因素，相同的都是受外部因素受到伤害，不相同的是因公是在和平时期意外受到伤害，而因战是在战争期间明知对人体和生命会受到伤害，乃至丧失生命，所以，也是过去因战会高于因公抚恤金的原因，因病伤残军人是人体内部因素造成的，与因战和因公都是外部因素造成是不同的。由于参战人员待遇政策尚未健全，等级较高的因战伤残抚恤金与同级因公抚恤金的差额，会高于目前部分地区参战人员待遇，为保障其利益，本条强调要经本人同意，因战伤残军人才能改领因公抚恤金后，再同时享受参战人员的各项待遇。
对以上“十点方案”的合理性总结：
参战人员是以生命为代价从事特殊的军事劳动，创造了价值无与伦比的“国家和平与安全”的特殊公共产品，应享有较高的特殊收入分配，是体现“按劳分配为主体”的原则。因政策和历史因素，导致部分参战人员失去劳动，运用再分配方式，给予较高的特殊经济和物质分配，是体现“多种分配方式并存”的原则，符合初次分配注重效率，再分配注重公平。每一位参战人员都因参战而带来待遇，不在职、在职和退休参战人员保持合理性差距的不等收入，是体现“效率优先，兼顾公平”的原则。参战人员在特定时期，为国家作出特殊贡献，应享有相应的生活权利和物质利益，是符合权利与义务对等的原则。对参战人员给予各种优待、福利和照顾，是体现社会主义核心价值观和道德观，符合伦理学（道德学）原理。综述“十点方案”的依据，是符合我国现行的社会分配制度和伦理道德，符合党的十八大报告中指出“必须坚持维护社会公平正义，必须坚持走共同富裕道路”，亟待彻底解决参战人员后续保障政策的历史遗留问题。
六、参战人员后续保障政策的覆盖对象时间范围
1、划分时间
本建议书内的参战人员是指1949年10月1日至2000年12月31日期间在军队服役并参加过作战的退役人员。其中1954年11月1日至2000年12月31日期间的参战退役人员和标准，在民发[2007]102号文件已确定，参战退役人员包括直接参加战斗的人员和作战指挥人员、作战保障人员。1949年10月1日至1954年11月1日参战退役人员待军委和民政部确定。
2、划分理由
在2000年之后，我军已基本建成新型军人社会保障体系，其收入、福利、伤亡保险等各方面待遇的保障比较齐全，如果今后再发生战争，参战人员的保障政策是在此基础上加以考究的。
在2000年之前，参战人员是没有健全军人社会保障体系，加上受经济体制转换等各种因素影响较大，他们的权利与义务是不相等的，也是为解决这一历史遗留问题而提出本建议书。
总之，把2000年作为时间划分点比较合理，标致着从新世纪开始，中国军人享受新型军人社会保障体系。实际上2000年只是一个理论上的时间划分点，对具体操作没有影响，因为上世纪我国最后一战就是对越自卫还击作战，参战人员认定也就是认定到这一战为此。
结 语 ：
回顾历史，1949年新中国成立后，还有部分地区没有解放，还有部分**残军和民族分裂分子同境外敌对势力相互勾结，还有境外敌对势力入侵邻国直扑我国，并轰炸和扫射我东北地区，还有境外敌对势力入侵或扶助邻国入侵我国等等，妄图把新中国扼杀在摇篮里，上世纪后51年的几代参战军人前赴后继浴血奋战，为之付出了极高的代价，巩固了新中国的根基，巩固了党和政府的执政基础，为新中国的发展创造了和平和安全的环境，赢得了改革开放发展经济的契机，如今世界政治经济格局发生了改变，中国已稳健地走上国家强盛、民族复兴的幸福之路，在此同时，我们不应忘记他们作出的特殊贡献。
分析历史，党和政府历来重视为国家作出特殊贡献的参战人员，并给予较高的保障，如今在社会经济发展的过程中，参战人员出现了新情况和新困难，也应放在优先解决的位置，健全参战人员后续保障政策是社会稳定的物质基础，是党的十八大报告中指出“全面建成小康社会”的必然需要，是解决历史遗留问题的必然选择，这要比提高全体国民的生活水平，甚至比提高现役军人待遇的意义更重大，更深远，在中国共产党和政府面前，是没有什么问题不能解决的，集中优势办大事、办要事的能力，是国人不容置疑，是世界所敬慕。
各地参战人员和各级地方政府都期待中央早日对参战人员的后续保障政策作出决策，这是国稳之基，安国之策，事不宜迟！
2012 年 12 月 18 日
全国部分参战退役人员
联系人：江 川（上海市长宁区）
联系邮箱： yztyjr@sina.com
附：参战人员参考数据
为了便于初步预测财政支出，提供以下参战人员数据，是根据每一场战役派出兵力来测算参战人数，上下误差总体上不会太大。
初步测算结论：
1949年10月1日到1954年10月31日，健在参战人员在20万人左右。
1954年11月1日至2000年12月31日，健在参战人员在110万人左右。
合计130万人，是1949年10月1日前解放军总数540万的四分之一不到。
准确人数应由军委定标准，民政部门统一登记。
1949年10月1日到1954年10月31日，我军的主要作战军委未定。
据查阅相关资料和测算，扣除有部分是1949年10月1日前入伍或重复参战，目前，没有享受待遇的健在参战人员估计在20万左右。
1954年11月1日至2000年12月31日，我军主要14次作战2007年已定。
1、解放－江山岛作战（1954年11月至1955年2月），参战2万人左右，牺牲393人。
2、川、甘、青、藏、滇地区平叛作战（1955年12月至1961年12月），包括四川凉（山）茂（县）西（昌）地区平叛，西藏平叛（含甘肃、青海、新疆部分地区藏区），参战6万人左右，伤亡273名。
3、炮击全门作战（第一阶段为1958年8月23日至1959年1月7日，第二阶段为1960年6月17日、19日），参战25000人左右，伤亡几十人。
4、中面边境勘界警卫作战（1960年11月22日至1961年2月9日），参战25000人左右，牺牲：按常规估计300人左右。
5、中印边境自卫反击（1962年10月20日至11月21日），参战6万人左右，牺牲722人。
6、“八·六”海战（1965年8月6日），参战1000人左右。
7、崇武以东海战（1965年11月13日至14日），参战1000人左右。
8、援越抗美作战（1965年6月至1973年8月），作战15多+铁道兵工程兵10万多+海军扫雷=26万人，牺牲1100多人。
9、援老抗美作战（1969年3月至1973年11月），作战2.1万+工程、后勤地面警卫部队11万=13.1万人，牺牲269人。
10、珍宝岛自卫反击作战（1969年3月），参战6000人左右，牺牲29人，失踪1人。
11、西沙群岛自卫反击作战（1974年1月），参战1500人左右，牺牲18人。
12、中越边境自卫还击作战（1979年2月17日至3月16日）
13、“老山、耆阴山”地区对越防御作战（1979年10月至1989年10月）
12+13=参战总兵力56万多人，牺牲总人数约12212人以上，健在参战55万人左右。
14、南沙群岛自卫反击作战（1988年3月），参战500人左右，牺牲6人。
经以上数据加减后，参战1151000人—牺牲15323人=幸存1135677人，再扣除因病因老去世，估计还有110万人健在。
主要参考文献：
[1]《社会保障学》、 郑功成、中国劳动社会保障出版社、2005-7-7
[2]《政治经济学》（第三版）、主编：逄绵聚、 高教出版社、 2007-01-17
[3]《伦理学原理》、王海明、北京大学出版社、2009-03
[4]《公共部门决策的理论与方法》（第二版）、胡象明、高等教育出版社、2007-05-25
[5]《中华人民共和国兵役法》
[6]《军人抚恤优待条例》
[7] 军人收入分配制度的改革与创新 杜人淮 2009-10-02
http://www.chinavalue.net/Finance/Blog/2009-10-2/212256.aspx
[8]党和国家的战略考量 民政部副部长孙绍骋 2012-05/27
http://www.chinamil.com.cn/jfjbmap/content/2012-05/27/content_6244.htm
[9]上海市房地局、房改办关于印发《1995年出售公有住房方案实施细则》和《1995年出售公有住房方案实施细则的问题解答》的通知
http://www.110.com/fagui/law_356857.html
[10]《关于实施高新技术企业所得税优惠有关问题的通知》国税函[2009]203号
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/9031512.html
[11]《关于实施农林牧渔业项目企业所得税优惠问题的公告》 国家税务总局公告2011年第48号
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/11670522.html
[12]国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知 国发[2009]4号
http://www.cnnsr.com.cn/jtym/fgk/2009/20090203000000208046.shtml
[13]《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》 财税[2010]84号
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/9945490.html
[14]财政部、国家税务总局关于加强军队转业干部城镇退役士兵随军家属有关营业税优惠政策管理的通知 财税[2005]18号
http://www.cnnsr.com.cn/jtym/fgk/2005/2005022300000010396.shtml
[15]《关于进一步做好刑释解教人员促进就业和社会保障工作的意见》2004年2月6日
中央综治委、司法部、公安部、劳动和社会保障部、民政部、财政部、国家税务总局、国家工商行政管理总局联合印发。2004年2月6日
http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/yjdt/20040226114831.htm
