★机关和事业单位机构设置及职能★(转)

介绍内容主要是把往年的情况和近年出现的一些新情况新特点进行综合分析，希望通过介绍能使大家有所启发，为大家更好地选择工作岗位提供一些帮助。
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       这里主要说说以下五个方面的内容：第一，中央关于深化行政管理体制改革的主要精神；第二，国务院和地方政府机构改革的有关情况；第三，地方党政群机关机构设置的基本框架；第四，介绍一下事业单位的改革，讲这个问题主要是考虑到各位虽然到事业单位去的可能性比较小，但事业单位的改革也是我国行政管理体制改革的一个重要组成部分；第五，编办为军转安置工作提供体制和编制保障的情况。
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       一、中央关于深化行政管理体制改革的主要精神' V  X, D# ~  J0 L
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       为什么要给大家介绍这个精神？因为中央关于行政管理体制改革的精神，实际上就是我们现在党政群机关机构设置的理论和政策依据。我国党政群机关已经过多次调整改革，目前是怎么设置的，下一步还要怎么改革，也就是说我们转业要去的单位或者想去的单位还要怎么改革，让大家了解一些这方面的情况，有利于同志们转业后更好地适应地方工作。
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; u4 \. w& y# M# @1 C4 E       党的十七大对我国的行政管理体制改革总体上提出了一些要求，十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）对这个问题做了更加具体的细化部署。这个《意见》是一个指导性文件，实际上也是中央关于推进行政管理体制改革、政府机构改革和事业单位改革的一个部署性文件，对今后我国的机构改革具有指导意义。我国目前推进的行政管理体制改革，就是依据这个《意见》进行的。这个《意见》从六个方面全面系统地阐述了深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性，明确了深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标。同时，对加快政府职能转变，推进政府机构改革，加强依法行政，制度建设和做好改革的组织实施工作等都进行了具体部署。下面，给大家介绍一下这个文件的主要精神。
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       （一）深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性。也就是为什么要改革。我们国家的行政管理体制改革，已经进行了多次，但是还有一些不适应我国经济社会和形势发展要求的矛盾和问题，概括起来，主要表现在以下两个方面：一个是政府职能转变还不到位。就是说，政府的某些方面、某些职能还没有转变到市场经济体制上来，他的职能配置和运作方式还是计划经济时期的那一套，不能适应经济体制改革的需要和社会发展的需要，具体表现在对微观经济的运行干预比较多，社会管理和公共服务能力仍然比较薄弱，部门的管理职能和行政职能还不健全，职能交叉、权责脱节和效率不高的问题还比较突出，滥用职权、以权谋私、贪污腐败的问题还在发生等等。这些大家都能感受到，有时候我们到地方政府去办一件事情要找好多部门，费时费事又费力，非常不方便。权责脱节的主要表现是责任和权力不对称，有的部门权力比较大，责任相对比较轻；有的部门权力比较小，但责任比较重。比如，乡镇在一些行政管理方面没有什么权力，因为他是协助县级有关部门来进行管理的，但同时他在这些方面又承担责任，这就是权责不对称的问题。当然，国务院各部门、省级部门、市级部门和县级部门也存在这些问题。另一个是政府机构设置还不够合理。也就是说现在还存在机构设置比较多、行政管理和运行体制不健全、对行政权力监督不完善等问题。比如，目前一些领域存在的滥用权力、以权谋私等问题，既有干部个人素质的问题，也有机制体制方面的问题，这些问题的存在迫切需要推进行政管理体制改革。当然，行政管理体制改革的深入进行也对政治体制改革提出了要求，因为我们推进的行政管理体制改革，实际上是政治体制改革的重要组成部分。
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3 r- n" q. }4 r* _7 S/ s5 g1 A6 H       （二）深化行政管理体制改革的指导思想，基本原则，总体目标。也就是说通过改革要达到什么目标。党的十七大提出，我国行政管理体制改革的目标是在2020年前，建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。也就是说2020年之前，行政管理体制改革要不断进行，大的调整，小的调整都要进行，到2020年要建立起比较完善的、适应中国特色社会主义的行政管理体制基本框架。具体内容是：实现政府职能向创造良好发展环境提供优质的公共服务和维护社会公平正义的根本转变；实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建立起人民满意的政府。这就是政府机构改革的目标任务。. F+ Y, }1 H0 y, {% f
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       （三）行政管理体制改革的内容。也就是怎么改革，主要包括以下几个方面：一是加快政府职能转变。针对存在的问题，通过改革，做到宏观管理要管好，微观管理要减少，还要依法管理，提高政府的社会管理和公共服务能力，这是我国目前正在做和将来还要继续做的事情。二是推进政府机构改革。就是对政府机构进行一些调整，建立一种新的体制，赋予他相关的一些职能，完善他的运行机制。目前，国务院的机构改革已经完成，地方政府的机构改革正在有序展开，还有事业单位的分类改革，也是行政管理体制改革的一部分。三是加强依法行政和制度建设。包括建设法制政府，制度建设和推行，政府绩效管理和行政问责制度，加强公务员队伍建设等等，要求精心组织、积极稳妥、狠抓落实。
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( d! J' X; V5 G6 r       二、国务院和地方政府机构改革的情况, ?1 F2 T* G8 B
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       根据党的十七大和十七届二中全会的部署，全国各级政府机构改革从十七大之后，也就是2008年开始，自上而下逐级推进，到现在改革工作还在进行。总体情况是2008年进行了国务院机关的机构改革。2008年下半年到2009年上半年，进行的是省级政府的机构改革，也就是省、自治区、直辖市的机构改革。2010主要是进行副省级城市、地级市和县级政府的机构改革。再下来就是乡镇机构改革，乡镇机构改革结合农村综合改革进行，中央的安排是结合各省实际情况进行，现在十几个省的乡镇机构改革已经完成，陕西省的改革已接近尾声，中央要求，不管各省什么时候进行乡镇机构改革，到 2012年年底前都必须完成，也就是说，2010年前完成省、市、县三级政府机构改革，2012年前完成乡镇机构改革，这是总的要求。过去陕西省由于交通及地理环境等问题，乡镇的规模普遍比较小，这次机构改革减少30%的乡镇，乡镇由1500多个减少到1000个左右。这次改革各个层级的政府机构都参加了，实际上也涉及到党委的一些机构，但主要是政府的机构改革。因为政府过去承担了计划经济时期大量的、具体的行政工作。经过前面几次改革，党委的机构应该说已经比较简约、比较精干。政府的机构改革受经济体制改革进程的影响，是一个循序渐进的过程，所以只能慢慢来，一步一步改革，一个时期的改革解决一个时期的突出问题。
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       这次政府机构改革解决的突出问题主要体现在以下几个方面：一是转变职能。改革开放以来，在推进政府机构改革的过程中，始终都提转变职能。因为职能不转变，政府的机构、编制就减不下来，过去计划经济时期的一些机构，比如省一级政府大都设了一百多个，最少也有七八十个，这样就不利于改革的进行，不利于经济体制改革特别是国有企业的权限、权力制度的落实。因为政府部门管得很细、很具体，所以转变职能是改革开放以来历次改革都在进行的事情。这次改革还要继续转变职能，下一步的改革还要转变职能，转变职能是改革开放以来，建立有中国特色社会主义市场经济体制贯穿始终的一项工作。二是施行大部门体制。在国家叫大部制，在机构编制部门的行话中叫大部门体制。实际上就是把职能相近和相同的机构整合在一起，减少部门之间职能的交叉和重复，减少机构设置的数量，提高行政效能，减少行政的存积。举个例子，这次机构改革全国比较一致的是组建了人力资源与社会保障厅，大家都知道过去人事厅和劳动厅是分开设置的，为什么改革后要把他们合并为人力资源与社会保障厅呢？主要目的就是为了精简机构，提高工作效能。比如，工资制度改革，在过去会涉及到劳动和人事两个部门，因为这里面有一个全国劳动工资的大体平衡问题，怎么平衡呢？那只有国务院来协调这件事情，就比较麻烦，要高层次协调，行政效率就相对比较低。这次改革以后，把人事厅和劳动厅合并设置，由一个部门把这些职能统一管理起来，省级政府在工资制度改革和其他一些方面的改革中，就不需要再成立领导小组，人力资源与社会保障厅这一个部门就可以完成，这就提高了工作效率。包括咱们军转干部，安置完之后的工资、社会保障等问题在这一个部门也就解决了，这就是大部门体制显现出的优势。当然，在这次改革中，大部门体制还在探索，因为合并成一个大的部门之后，是不是简单的把过去的一些部门叠加起来或者合并起来就行了？像原来的人事、劳动这个部门合并，基本上是两个部门的一个简单合并，简单的加起来变成一个机构就行了。但有些部门就不一样，这次成立的工业与信息化机构，过去国务院没有专门管工业的机构，把工业的宏观调控和工业的具体管理职能都交给了国家发改委，运行几年以后，感觉到农业有农业的管理机构，林业有林业的管理机构，文化有文化的管理机构，加之十七大提出国家要实现工业化，工业实际上在现阶段国家的发展过程中发挥着非常重要的作用，但国务院以前就没有一个专门管工业的部门，所以这次把工业和信息化机构合并，把国家发改委管理的工业行业管理职能、宏观管理职能和信息产业部合并，设立了一个工业和信息化部门，也就是说管工业有独立的部门了。但改革涉及到过去管工业的部门太多，2000年管工业部门合并，2003年国务院就把管工业部门彻底取掉了，保留了一个国资委，国资委实际上代替不了国家管理工业的一个行业管理部门，它实际上是代表国家，代表政府来履行国有企业投资人出资的功能，也就是老板的职能，不是政府的管理职能，它没有行政管理职能，只能对它的直属企业进行管理，省里边也是这样。这次改革还在文化单位进行试点，推行文化体制改革，我国在国务院和省级政府的改革中，对文化体制没有进行大的动作，还是保留了过去的基本格局，比如，国家的文化部、新闻出版署、广电总局，这些机构仍然独立存在，但是在市县机构改革时，根据文化体制改革的实际需要，把这些机构都合并了，叫文化广电新闻出版局。这个名字本来叫文化局就可以了，为什么还要挂这样一块牌子呢？因为国务院没有改，省一级部门也没有改，还是几个独立的部门来管理文化，也就是小文化的概念，但在市和县这一级变成了大文化的概念，基层工作起来就不方便，如果叫文化局，文化部门的人下去开展工作有一个专门的接待单位。但其他的像新闻出版署、广电总局的人下去就会没有明确的对口部门，接待起来就不方便，所以市、县就叫文化广电新闻出版局。当然，市、县文化机构改革的模式将来很有可能就是国务院和省级政府文化机构改革的方向。我国国务院的机构，省级政府的机构和市、县的机构离大部门体制还很远，比如，大农业的体制，咱们就没实行，还有大市场监管的机构也没有实行，还是具体的部门单独负责管理。所以，这个在以后改革的时候还要进一步推进。因为这个大部门体制，是目前改革的一个方向，实际上也是和西方行政管理体制改革做了比较以后得出的结论。相对而言，我国的行政工作效率还比较低，主要原因就是部门设置过多，也就是说部门管理的事情过于具体。三是理顺了关系。实际上和转变职能、进行大部门体制改革是相联系的，怎么联系呢？因为部门职能进行调整了，一些边缘性的职能由谁来管？这个就需要进一步明确。过去有一些突出的问题没有解决，主要是在边缘职能的划分上没有明确，这次改革就解决了一些这方面的问题。比如，宏观调控领域的职能划分问题，环境资源领域的问题，还有工业行业管理的职能，涉外的职能，市场监管等等，这些都有一些职能交叉的问题，职能交叉存在的问题是什么呢？就是有钱有权的事各部门争着管，没钱没权的事、承担责任的事没人管。比如，安全生产应该交给谁来管，这个要明确，明确了以后就解决了权责脱节的问题。这次改革还有一个比较突出的问题，就是明确政府部门和政府工作人员的行政责任，目的是增强责任意识，为推行行政问责制提供依据。行政管理、行政执法方面出现的问题，包括一些应急事件的责任问题，主要依据政府部门的“三规”来追究，你被赋予了什么职能，你的职能要求你干什么，干好了没有，就是赋予权力的同时还赋予责任。四是严格控制机构编制。这次从上到下的改革，行政机构的总数从国务院到乡镇这一级没有减，主要是因为过去行政机构数额限制，国家从上到下都设置了一些承担行政职能的事业单位。这次改革以后各个层级把一部分这种单位划到行政机构来了，所以，行政机构数额还没变，编制也没变。五是探索新的行政运行机制。特别是在实行大部门体制的情况下，各部门都需要减少工作环节，提高工作效率，所以，有些行政许可比较多的部门就设置了一个政务中心，或者一个窗口来对外，具体办理行政事务。有些地方就在政府搞一个政务大厅，陕西省现在就搞了，西安市政府去年也搞了，很多地方都这样搞了，就一个窗口对外，方便群众办事。但是，这个问题目前据我了解还停留在形式上，还没有真正把行政审批、行政执法相关的一些环节减下来。事业、企业单位和老百姓到政府办事时，一些具体程序还没有减少，形式上集中起来了，但效率还不高。再一个就是在城市实行的综合执法，主要是把涉及到多个部门管理的城市环境卫生、交通管理、户外广告等，包括工商还有其他的一些监管部门的职权交给了一个部门，成立一个机构，这个机构就叫城市综合执法局、总队或者队，这样就减少多头执法、重复执法的问题，这个问题应该说在一些大城市搞了后还有点效果。
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; _9 d/ Z/ I& m       介绍上面这些，主要是让大家了解我国机构改革的情况，大家如果到地方工作，首先要了解目前哪些机构已经完成改革，哪些机构还正在改革，当然，这些都不会影响军转干部的工作安置，因为不管什么时候，地方接收、安置军转干部都是一项政治任务，不管在什么情况下，地方都会想办法把大家安置好。
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       三、地方党政群机关机构设置的框架* _; U( E8 F* Y3 |0 ]

3 r! ?8 K7 E7 k/ X       首先给大家介绍一下党政群机关的含义，党政群机关就是我们说的行政机关，实际上党委机关、政府机关、国家机关（人大、政协、法院、检察院），还有群众团体，包括一些省、市设的民主党派机关都属于党政群机关的概念范畴，这些单位一般都实行或者参照实行公务员制度。
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       （一）我国党政群机关机构设置的基本框架
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3 A& ?# p/ G9 j' Z2 U$ ?# D6 E) T  M       1.党委机关。党委机关主要是指省委、市委、县委。省级党委机关设置的工作机构在11个左右，市、县设置的工作机构在7到9个，城市大的设置多一些，城市小的设置少一些，县级一般7个左右。党委机关一般都设以下几个工作机构：: Q: G6 `8 s! d. g$ \
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       纪律检查委员会（以下简称“纪委）。大家可能认为纪委是独立省委的一个机构，实际上不是，在机构编制管理上把纪委机关列为省委机关的一个工作机构。目前纪委机关和政府的监察厅（局）合署办公，一套机构两块牌子，两套班子，也就是纪委一套班子，纪委书记、副书记和其他常委，这是一套领导班子。然后监察厅（局），厅（局）长、副厅（局）长，这是一套领导班子。一套代表党委，一套代表政府。一般情况下，纪委书记由省委党委常委兼任，由同级党委的副职担任或者兼任纪委书记，副书记一般兼监察厅（局）的厅（局）长，一些民主党派人士兼任监察厅（局）的副厅（局）长。还有相应的会议制度，工作内容也相通，多数情况下他们一起工作，内设机构也不分，是一套机构，而且这些机构按照中央的规定，在县以上机关，内设机构的室主任一般高配，县一般高配到副科级，省高配到副厅级，比同级内设机构高半职。所以，纪委这几年军转干部去的比较多，干部的管理权限相对也比较大，加上纪委现在还管理很多派出机构，按照中央要求，派出机构派出的人员到政府或者人大、政协、群众团体机关任纪检组组长，也是同级单位副职待遇，派出机构的人员也由纪委统一管理。纪委的职能在党的工作方面就是纪律监察，在行政工作上就是检查。
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       省委办公厅。就是省委的办事机构。除了管理省委的日常工作和协调工作之外，还管理两个比较重要的事情，一个是机要，一个是保密，这两项工作都在省党委系统来管，机要文件、密码电报传输都要通过党委。政府也有，但要通过另外一个系统。包括每年高考试卷的运输、监管，都由省委办公厅同中央办公厅直接交接，所以，保密和机要工作是党委办公厅（室）工作中非常重要的两件事情。
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       省委组织部。实际上就是党管干部、党管人才的一个综合性机构。现在组织部管理的范围比较广，大家知道，地方和部队在干部的管理上有所不同，部队干部的管理有单独的部门负责，但地方组织部门不仅管党的建设，还管干部队伍建设。所以，在座各位师职干部转业后的工作安排都由地方组织部门负责，到地（市）的团职干部工作安排由地（市）的组织部门负责。另外，组织部对政府的人力资源和人才管理也有一个综合协调作用。目前，省市和个别县都设有老干局，用于专门管理老干部工作，这个机构设立之初是为了管理大批解放前参加工作的离休干部，随着这些老干部人数越来越少，实际上这个机构的工作职能却在不断扩大，现在已经不仅仅管理离休干部，还涉及退休干部的政治、经济待遇管理，特别是一些高层次退休干部的管理，如厅局以上干部。
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* K4 ]& V/ x7 l0 {! T) Y  {       省委宣传部。是代表党委来统管宣传工作的机构，负责对内、对外的宣传工作。实际上这个机构还涉及到干部的管理和宣传的一些具体工作管理，如，宣传口径，一些重要内容对外宣传时它要审查，同时对涉及从事宣传工作的一些重要领导干部，包括部门领导、内设机构领导，它也要进行管理，也就是审查，没有它的同意，有些干部就不能任命。比如，文化、广电、新闻出版这些单位的干部都会涉及到，这充分体现了党管干部，党管重要工作的原则。
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. S0 B' r0 ^. |( U( m& E: L+ k       统一战线部。目前工作任务还比较繁重，统战部的部长一般都兼任政协领导，统战实际上对民族、宗教、文史、侨务管理都发挥着重要作用，有些政府机构重要领导和一些内设机构的领导也由统战部审查。# d' w3 M: E- d# g
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       政法委员会。是党委领导政法工作的综合性机构，一般从上到下都挂一块社会治安综合管理委员会的牌子，有些省份把这个机构也单独设置了，实际上是在政法委员会的领导下开展工作，还有一些省份的社会治安综合管理委员会和政法委员会是一套机构。法院、检察院、公安、安全、司法的干部和有些重要的工作都由政法委员会管理，这些部门的领导也都是政法委员会的委员。" y$ N6 L6 `; }  o) o5 u7 m
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       政策研究室。在省、市两级设置，县不设置。, \" ?* t  w, b( _
农工部。陕西省的政策研究室还挂了一块农村工作领导小组办公室的牌子，相当于农工部的一些职能。8 t4 b6 d9 ?6 @, ~3 k8 s  c
台湾工作办公室。对台工作是省委党委统管，同时还要挂一块省政府或者各级政府的台湾工作办公室的牌子，特别是在东南沿海，这些机构都是省里的工作机构。. F( E/ H) g% H" T
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       直属机关工作委员会。这是党委的派驻机构。有些省设一个，有些省设两个，就是在党委设一个直属工作委员会，在政府设一个直属工作委员会，在市县一般都设一个，代表党委来管理本层级机关党员工作。
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: ?' b9 i8 r$ ^. |/ y* d       机构编制委员会办公室。承担行政管理体制和党政群机关机构编制的日常管理工作，主要任务是管理机构设置、职能配置、人员编制、领导职数等。将其列入党委机构序列管理，充分体现了党管干部、党管人才、党管编制的原则。
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4 Y$ r( ~6 {8 E8 ?/ l0 q       2.人大机关。大家在平时接触中可能只知道一个单位，就是人大办公厅，这是人大机关设置的主体。实际上人大办公厅不能完全代表人大机关，但一般代表人大机关对外开展工作。省一级的人大机关一般设置5到12个左右的工作机构。比如，人事代表委员会办公室、财经委员会办公室、文化教育委员会办公室、法制工作委员会办公室等，这些机构不归人大办公厅管，他们之间没有领导关系，有些还是平行关系，但实际上这些机构都在人大秘书长、副秘书长的协调下开展工作。县级人大机关一般设置5个左右的工作机构，到乡（镇）就只设置一个人大主任或者副主任这样一个职数。如果到人大联系工作，一般只能去人大办公厅，因为人大的其他机构不对外。
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  ]! R9 |3 I4 ]# c% J       3.政协机关。政协机关和人大机关设置的模式比较接近，也有一个办公厅或者室，另外还下设5到12个专门委员会，也是政协办公厅（室）代表政协机关对外开展工作。
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       4.政府机关。省一级政府机构的设置中央规定40个左右，不能超过43个。小省，比如，青海省就是30个左右，不能超过35个。像上海、北京、天津、重庆等直辖市，因为城市的管理任务相对重一些，所以政府机构的设置多一些，一般45个左右。大城市，就是包括副省级城市和部分省会城市，政府机构设置也可以多一些，和省级政府机构设置数量相同，都是40个左右，也不超过42个，因为大城市的城市管理工作量比较大，专门设置了市政、园林绿化、环境卫生、城市执法等机构。中等城市，主要指地级城市，设置30个左右，像陕西的宝鸡、咸阳和渭南等城市都设30个左右。小城市，主要是指县级市，像陕西的寒城，华阴，就设置22个左右，和县级政府的机构设置数量差不多。县政府的机构设置一般控制在14到22个左右。政府机构设置在党政群机关整个的机构设置中是主体，机构设置数量和人员编制数量最多，分别占到60%和70%左右，而且政府机构的设置相对来说，按照功能还可以分成几种类别，承担的职能也各不一样。
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9 E# E* Z( ?6 ~$ a9 W. K       5.审判、检察机关。就是省里面的高院、高法，市里面的中院，县里面的法院和基层法厅，各级检察院。在省、市、县一般只设一个法院，一个检察院，直辖市也是这样。高院只设一个，但直辖市、大城市可以根据区域设几个中院。法院、检察院承担相关法律赋予的审判职能和监察职能，使用的都是政法专项编制。现在法院和检察院正在改革，在这两个机关工作，一般情况下，要进入它的主体工作岗位，也就是说当法官、检察官，必须具有一定的资格，这个资格就是通过国家的司法考试，这个比较难。所以，很多军转干部安置到法院、检察院以后主要从事行政工作。比如，政治部、纪检监察工作或者是后勤工作，在法官和检察官的岗位上工作必须要通过司法考试。
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: x; F  a. p* _1 c6 {       6.民主党派机关。民主党派机关在县以下一般没有办事机构，从陕西的情况看，也是在省一级和西安市有，其他城市没有单设的机构，也没有专门的编制。民主党派机关安排了相应的编制，也有机构。比如，在陕西省的管理办法中，省级民主党派中有7个列入到党委机构编制管理范围。主要是民革、民盟、台盟、民建、民进、农工党、九三学社。这几个民主党派都有单设的机构，一般享受正厅级或者副厅级待遇，也使用一定的行政编制，它们的机关工作人员，也是按公务员进行管理，是国家公务员。西安市也设有相应的民主党派机关。往民主党派机关安排人员一般不是民主党派说了算，而是统战部统筹考虑进这些机关的人员，选什么样的人到民主党派机关工作，怎样选拔这些机关的工作人员，由统战部考虑，就是说进人由统战部管。民主党派机关不对外，因为民主党派虽然独立开展工作，但不管在我国的哪个省，民主党派机关进人都由统战部管。当然，他们也吃财政饭。
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       7.群众团体机关。群众团体机关对外也叫人民团体机关，叫法不同，但所指的机构相同。这些机构主要有工会、共青团、妇联，在省（自治区、直辖市）、市、县这三个人民团体都必须设置，也就是说每个县都有这些机构，他们是基本的群众团体。其他的还有残联、科协、红十字会、文联等等，这些机构一般情况下省设置的比较多，市、县设置的比较少，群众团体机关有些也使用行政编制。比如，陕西省总工会、共青团、妇联，就使用行政编制，这些机构的人员也实行公务员制度，但叫参照实行公务员管理制度，参照实行公务员管理制度这个概念和机关的管理没有任何区别，也就是说如果你要分配到这些单位，你的工作要调整到党委机关、政府机关和其他机关去，完全可以流动，政策上没有障碍，除了法、检两院之外，因为它们的人员流动要受法官资格、检察官资格的影响，其他的都可以流动。那为什么叫参照呢？主要是因为这些人民团体机关通过相应的组织进行国际交流，包括人员交流和业务交流，在交流的时候套用公务员的管理体制显然和国际上的要求不太符合。所以，我们就参照公务员制度，对外的时候也好说，我不是国家工作人员，我也是民间组织。实际上我国的民间组织有他的特殊性，他是党委领导下的民间组织、人民团体，有别于其他社会团体，其他社会团体，像协会、学会、研究会，它们是在民政部门进行社团登记，国家不管它们的机构编制，也不管他们的人员编制，他们是依法按照自己的章程来开展工作。群众团体与其他社会团体的区别就在于他们是由党委统一管理，实际和党委、政府及其他的机关没有区别，参照公务员管理只是为了便于和国际交流。
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5 Q0 G# f9 i% _" `( h       （二）以陕西省省级党政群机关机构设置为列，介绍一下国务院和地方党政群机关机构的基本框架9 D( f0 V4 |6 o9 m1 F# c

' r& N1 C  ?' M6 \2 Z3 k) Y2 ^       1.组成部门。政府机构数量刚才我说了有多有少，但它的基本机构设置还是有相同的地方，像承担的基本社会管理职能、政法管理职能都相同。省级政府机构设置的数量比较多，主要包括组成部门、直属特设机构、直属机构、部门管理机构四个部分，他们的管理职能、管理方式、行政级别都有区别，包括人员的管理也有区别。市、县一级政府分的没有这么细，它的名称有些和政府部门的名称、组成部门、直属机构一样，但是它统称为工作部门，这是国家的规定。根据地方部门组织法规定，为省政府领导、管理全省行政事务需要而设置的组成部门叫职能机构。对外行使省政府某一方面的权力，也就是权力相对要宽一些，名称一般叫厅、委。比如，某某厅、某某委员会，这些都是组成部门。这些机构国家规定在省一级均为正厅级建制，这个级别是明确的，其主要负责人厅长和委员会主任就是正厅级，由省人大常委会表决任命，程序要复杂一些，而且一旦任命就是省政府当然的组成人员。. ?/ _0 o. u4 Y& _& ~( T+ O
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       2.直属特设机构。这个机构实际上各级政府只有一个，就是国有资产管理委员会。这个机构在目前来说承担的是政府资产，按照资产性质来说也就是国家资产。这个机构如何设置，设在什么地方，目前有关单位还在研究。因为公有资产是国家资产，不是政府资产。还有党委机关、政法部门，包括审判机关、检察机关、政协机关等机构，都是国家机构，不是政府机构。所以政府职能应不应该含有国有资产的管理，目前还没有完全肯定下来。这个机构设在政府，政府代表国家来管理国有资产，因此就设了一个特殊的机构叫直属特设机构，这个机构是省政府根据行政管理工作的特殊性设置的，是代表国家管理国有资产，也就是国家授权政府来管理国有资产。在设置这个机构的时候，当时还有人议论人大代表国家，是否将这个机构设置在人大更为合适，但人大是一个立法和监督机关，把国有资产管理委员会这个具体的办事机构设在人大显然不方便开展工作，所以就把这个特设机构直属于省政府。这个机构是正厅级建制，它的人员任命不属于人大常委会，由省委提出人选后，政府就直接任命了，程序要相对简单一些，其主要负责人不是政府的组成人员，政府召开团体会议的时候，它的主要负责人是列席人员。直属特设机构的性质和直属机构的性质有相似的地方，但也还有特殊的地方。
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: i  q: E) q; Y0 _# t; E       3.政府直属机构。政府直属机构就是省政府根据行政管理工作需要和精简的原则，设置的主管有关专门业务的机构。它管理的事情面比较窄，比较具体，像工商局、地税局这些机构管理的面就比较窄，各种厅、委管理的面就比较宽。政府直属机构直属于省政府，就管理某一项事务，名称一般叫局或办，和市、县的名称没有大的区别。市、县现在一般叫局或办公室，像陕西省除了西安市外，其他的市、县设置的直属机构都不能叫厅，只能叫局、办。省（直辖市、自治区）政府直属机构的级别可以是正厅级，也可以是副厅级。虽然中央规定省（直辖市、自治区）政府直属行政机构的级别原则上为副厅级，但各个省（直辖市、自治区）在确定直属机构级别的时候，绝大多数都确定为正厅级，主要考虑是设为正厅级后在职能发挥、干部管理等方面都比较好操作。国务院机构设置中，很多局都是副部级建制，它的主要领导人按编制应该是副部级，但就实际情况看，由于好多直属机构的主要负责人都由各省的省长调过去任职，所以它的主要负责人多数都高配到正部级，包括副局长，有副部级的，也有正厅级的。陕西省包括外省政府直属机构目前的级别，据我了解多数都为正厅级，少数也有副厅级的。直属机构的主要干部由省委提名，省政府任命，不通过人大，也不是省政府的组成人员，和政府直属特设机构是一样的。
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, |3 Z" n# C. _# P       4.部门管理机构。部门管理机构是省政府根据行政管理工作需要，按照精简原则设置的由厅、委归口管理的局、办。这类机构过去叫二级局，但它和内设的二级局还有区别，部门管理机构在编制上是副厅级。比如，陕西省食品药品监督管理局，过去是正厅级直属机构，在这次政府机构改革中将它隶属于陕西省卫生厅，变成了部门管理机构，级别也相应地降为副厅级。当然，它过去的局长、副局长在个人职务上都没有变，仍然享受正厅级和副厅级待遇。部门管理机构在厅、委的领导下独立开展工作，也可以独立发文，党委、政府开会的时候它的主要领导也参加，但为什么搞成二级局呢？主要考虑是它的业务和它的主管部门的业务联系非常紧密，将两者合并在一起，一方面使政府机构更加精简，另一方面更方便开展工作，有利于提高政府工作效率。部门管理机构遇有重要、紧急事项在报告或者请示主管厅、委的同时，可直接向省政府报告或请示工作。部门管理机构与内设二级局的区别主要是，它独立开展工作，一般有独立的党组，独立的工作机构，经费、业务都是独立的。
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- B7 ~( U9 B) s       讲上面这些的目的，就是让大家了解政府机构都有什么区别，为下边讲解政府职能奠定一些基础。同时，也让大家了解在政府机构设置中，机构和机构不一样，包括它们的管理范围、权力集中程度、权力应用、问责制度等都有很大区别，希望大家能够选择一个比较适合自己未来发展的工作单位，当然还要服从组织安排。% o9 d$ h/ ]  o+ d2 x2 \
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       5.陕西省政府机构的设置。着重给大家介绍一下组成部门、直属特设机构和直属机构的基本编成、基本任务和它们的改革情况。8 ^1 h  P1 J- t) E3 t! j8 C
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       ⑴组成部门" q( T8 s6 I2 ?& g8 R5 j
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       政府办公厅。办公厅是省政府的日常办事机构。它的工作开展有综合、有协调，主要工作是为省政府领导开展工作作一些协调和服务保障工作。政府办公厅主任有由秘书长来兼任，秘书长是政府的领导同时兼任办公厅主任，但一般不叫办公厅主任叫秘书长，秘书长可以代表省政府对外开展工作。政府办公厅内部的机构设置实际上和省长、副省长的工作分工相联系，除了省长办公室，副省长每人都在政府办公厅内设一个处（室），一个副省长对一个副秘书长。为什么这样设置呢？主要是便于省长、副省长开展工作，也就是说办公厅的处就相当于省长或者某一个副省长的办公室，相对应的处所分管的业务和副省长所分管的业务基本上是对口的。在国务院的机构设置上，国务院总理、副总理、国务委员和秘书长都有与之对应的专门办公机构，也就是办公室，办公室承担具体事务，在国务院办公厅领导下开展工作。国务院办公厅现在内设的机构实际上只有6个局，大量的工作都在总理、副总理和国务委员的办公室来处理。陕西省办公厅内设的处（室）相对多一些，有十八、九个，也就是省长、副省长和秘书长、副秘书长都对应一个处（室）。省委办公厅也是这样的工作体制，就是书记、副书记在省委办公厅均有与之分管业务相对应的处（室）。
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# v0 C- y! u0 Y. g' M* A, M& {       发展改革委员会（简称“发改委”）。发改委是目前陕西省主管全省宏观经济调节的部门，它调节经济的手段主要是政策调节，还有就是项目的调节，就是说管政策、管规划、管项目。比如，五年、十年经济规划，像对一些投资项目的政策规定、宏观经济的政策规定等，都归口发改委管理。目前发改委承担的任务比较艰巨，像医疗卫生体制改革办公室就设在发改委，不设在卫生局。发改委同时管理具体的项目，内设了文化、教育、工业、农业等好多机构来承担职能。陕西省发改委的内设机构还有陕西省能源局，它对外也独立发文，陕西省能源局和国家能源局的区别在于国家能源局是国务院的部门管理机构，陕西省能源局是陕西省发改委的内设机构，也就是陕西省能源局的人、财、物都归口陕西省发改委管理，主要是为了方便工作。陕西省发改委管理的面非常宽，现在还管了两个机构，一个机构是陕西省粮食局，是发改委的部门管理机构，陕西省粮食局过去是陕西省的直属机构，这次改革后降成了副厅级规格，归口陕西省发改委管理，由陕西省发改委统筹考虑粮食工作，进行宏观调控，粮食局的业务相对比较单一，主要是管理全省的粮食市场，储备粮的收购、储存、保管和调节等环节。另一个是物价局，这个单位在外省大多单设，比如，广东省物价局是正厅级机构，属于政府直属机构，但多数省的物价管理工作参照国务院的管理模式，由发改委管理，在外省有些也设在发改委，也叫物价局或者叫物价集合处，但大多数叫物价局。物价局主要管理一些景点的门票，学校的收费，包括对一些营业场地进行价格监督等，它的任务还比较重。
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       教育厅。现在全国都将大学、中学、小学、幼儿园的管理归口在一个体系，大、中、小学的教育都由省政府统一管理，特别是大学管得很具体。像陕西省50多所公办院校和40多所民办院校的招生、课程的设计、专业的设置、还有毕业生的就业问题都有教育厅统管，包括教育系统党的工作、干部工作也由教育厅管理。陕西省教育厅和省委教育工作委员会合作办公，教工委书记由陕西省的省委副书记王霞同志兼任，教育厅厅长任副书记。7 W2 j2 i5 ]8 b4 c4 v$ W1 n6 _$ c

+ \/ l8 v# t) w3 e$ O9 H7 m       科学技术厅。负责陕西省的科学技术管理工作。包括行政管理、科研项目鉴定、科学技术研究的组织实施等等。
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       工业和信息化厅。这个和国务院的设置完全对应，名称对应，职能也对应，主要管理过去计划经济时期遗留的十几个部门。负责冶金、纺织、轻工、石油、化学等十几个部门的行业管理，包括相应的规划和工业行业的政策管理，还有对信息化的管理，包括信息化的生产、市场等等。中国电信等由国家统一管理，但同时由陕西省进行监管，像中国电信、移动、联通、还有无线电频段管理等等。这个厅在一些省份叫经济和信息化委员会，沿袭了过去经济委员会这个提法，实际上委员会和厅都是组成部门，可能委员会叫起来顺一些，也可能委员会的作用还大一些。目前，陕西省工业和信息化厅机构比较庞大，人数比较多，大概有200多人，除陕西省办公厅外，大约和发改委的人数差不多。陕西省的国防科技工业总体上比较发达，国防科工办的同志说陕西省的国防科技工业目前在全国居第一位。说到国防科学技术工作委员会，在座各位都比较熟悉，过去是国务院的组成部门，这次政府机构改革后，受政府组成部门数量减少的影响，国防科技工作委员会改为国务院工业和信息化部归口管理的二级机构。陕西省在这次改革中，也将其改为国防科技工业和航空工业办公室，突出了一个航空工业，并将其归口为省工业和信息化厅的二级机构。) b' G4 a8 E  I! O
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       民族事务委员会。民族事务委员会是管理民族事务的政府机构。陕西省民族事务委员会同时加挂了一块陕西省宗教事务局的牌子，很多省都是这样做的。当然，民族工作比较多的省是另外一回事。也就是说陕西省民族事务委员会和陕西省宗教局一套机构两块牌子，民族、宗教事务都由这个机构统管，这样设置应该是比较科学的。因为很多民族问题和宗教问题相互关联，民族问题实际上就涉及到宗教问题，有些宗教问题也就反映到民族问题上。这个机构大多在政府的领导下开展工作，有时候还在党委统战部的协调下开展工作。在我们国家，一些比较稳定的民族的事务工作，在民族事务委员会的管理下就完全可以开展了，但像伊斯兰教等一些较为复杂的宗教事务，实际上一直都由党委亲自管理。+ Q1 i8 |; B! T! x0 p; i
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       公安厅。下设很多局，如，刑侦、经侦、交通安全、治安等。公安厅分两部分，一部分在机构编制管理上叫机关，比如，政治部以及政治部下属的人事、政策法规还有一些综合管理机构。另一部分是队伍，包括刑侦、经侦、交通安全、治安等，队伍的编制和机关的编制待遇相同，但中央对这两部分的编制管理是有区别的。近几年精简行政编制，机关要精简，队伍要加强，一般省级机关都精简，市、县都加强。这几年国家给公安部门增加了很多编制，用于接收军转干部，同时也用于从社会上招录一些民警。现在公安系统的招录体制还有所变化，过去是直接从高中应届毕业生中招录，现在还实行从高等院校招录大、中专毕业生，然后送到相关的公安院校培训，取得第二学历后再到公安机关工作，这个体制去年就开始实行了，今年还要继续进行，而且每年招录的数量可能还会不断增加，这也是公安院校改革和公安系统录用干警体制的一个重大改革，当然咱们军转干部不存在这个问题。; x, _0 Z& i/ H3 D) m$ h  |
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       安全厅。负责国家的安全管理，也负责国家的安全稳定。公安厅主要负责对内，安全厅主要负责对外。安全厅的业务工作实际上在省委、省政府领导下开展，省委有一个国家安全委员会，这个机构不对外，省委书记是领导小组组长、主任，省长是副主任，领导着国家安全工作。国家安全工作在国家安全部的直接领导下开展。安全厅的日常经费开支由省上提供，但开展大项工作的经费由国家安全部提供。安全厅人员在人力资源部、人力资源厅都实行代号管理，开展秘密工作，其经费也不进行审计，只能知道一个总数。对外，安全厅厅长是一个法人，可以没有第二职务，没有社会职务，其他副厅长和领导都有社会职务来体现。比如，副厅长对外不叫安全厅副厅长，只能叫某某省政府第二或第三办公室副主任、省政府对外联络办公室副主任等等，只能以这个名义对外开展工作。( q8 r; G. M, C8 R5 Q! F
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       监察厅。这个部门我刚才已经说了一些，它和省纪委一起合署办公，从中央到乡镇一级的政府都是这样的模式，把行政的监察和党的纪律检查结合进行，有利于开展工作。
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0 e9 ^3 t% f6 |: C! ]       民政厅。目前任务很重，民政厅主要进行社会的一些管理工作。比如，救灾、救济、村民自制、拥军优属、老龄工作、复退军人安置、优抚、低保以及农村基层组织管理、社区组织管理等。
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       司法厅。主要包括监狱管理、劳教管理、律师管理、公正管理、司法宣传以及对社会司法的调解等。省级司法部门机构比较庞大，直接管理的人比较多，一般情况下在8000多人。司法的主要职能是法治宣传、监狱、劳教、律师公正和人民内部矛盾调节等五项工作。在省里面工作量最大的是律师公正，因为国家制定的是一些宏观管理措施，具体工作都由省级司法部门落实，比如律师资格认证、律师事务所认证和批准，都由省一级司法部门完成。还有就是劳教人员改造和罪犯管理，这些都是省级司法部门直接管理，一般情况下，监狱没有下放到市以下的，国家司法部也不管。如，陕西省现有32个监狱，直接由司法厅下属的监狱管理局管理。我们国家的劳动教养受到国际上的质疑，但劳动教养属于人民内部矛盾和敌我矛盾之间的一个层次，国家本来要进一步把这项工作进行区分，现在看起来还不行，要继续坚持下去。劳教所不是由武警管理，而是由公安干警管理，实际管理的工作量比监狱还要大。司法厅机关的职能，相对而言，都是一些社会管理职能，相对要“虚一些”，监狱管理局和劳教管理局的职能相对比较实，直接管理监狱和劳教单位。如果说我们转业安置到监狱管理局和劳教管理局，这两个单位都实行公务员制度，也就是国家的工作人员，当然分配到这两个单位后还有一个二次分配问题，可能都留不到局机关工作。像陕西省监狱管理局是副厅级机构，它内设一些处，32个监狱全部都是处级单位，而且分布在全省各个地方，西安市有一些，但主要是分布在西安市以外。陕西省劳教管理局也是是副厅级机构，下设十几个劳教所，有几个在西安市，其他多数都在西安市以外。
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       财政厅。财政厅是一个宏观调控部门。在省、市、县，财政部门实际上就是代表政府管理财政收入和支出的一个部门。目前陕西省财政调节经济发展的能力还比较有限，但在南方一些省份，比如，广东、浙江等省，财政的主要职能是调节经济发展，也就是通过政府财政的投入来带动和促进经济发展，当然财政对产业的投入不是直接投入，主要是通过贴息贷款等四两拨千斤的形式来带动和促进经济发展。现在陕西省财政厅也在这方面开始逐步发挥作用，陕西省一年的财政收入大约1000多亿，增值2000亿，在全国排第17位，居中等发达省份水平，应该还有一定的调控能力。实际上省财政厅的主要职责是调控，然后直接管理省级预算和省级部门的收支，市县的财政部门主要管理财政收支，还管理基金、政府其他方面的一些收入等等，这些都是统筹管理。
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       人力资源和社会保障厅。这个厅把过去的人事厅和劳动厅合并起来了，目前军转安置机构就设在这个厅。合并后，这个机构与过去的人事厅和劳动厅在职能上相比，变化不是很大，主要是对全社会的人力资源进行统筹管理。这个厅内设一个副厅级公务员局，主要负责公务员的管理，包括公务员的录用、使用、晋升、离退休、奖惩以及工资、福利待遇等工作。. w* `9 Z% G- r4 z) I
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       国土资源厅。由过去的土地局和地质矿产局于2000年合并后成立。主要进行土地管理、资源管理和矿山管理，但水资源不属于它管理。特别是目前的住房、煤矿和其他一些矿山的开发，探矿权、采矿权、建设土地的占用，包括农村土地的使用审批，都与国土资源厅有关系，所以权力比较集中。
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% y2 s* x* f  f7 i       环境保护厅。是近几年发展比较快的一个部门。国务院机构改革时把过去的环保总局改设成了环保部，多数省份也把过去的直属机构环保局改成了政府组成部门，从机构地位上加强了这项工作。环保工作目前任务很重，在经济比较发达的地区或者是正在发展过程中的省份，环保任务特别重。当然，责任大，权限也大，在新建过程中要控制排污量，已经运行的要监测排污量，如果超排，就要进行处罚，大气、水、包括核能污染物管理都属于环境保护厅。
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7 D7 y( b3 t! t  ]       住房和城乡建设厅。这个机构变化不大，实际上就是过去的建设厅。主要是把住房这个民生工程放到了突出位置，城乡建设规划、市政管理、建设企业管理，包括公交车管理、出租车管理，还有城市住房、低保户的住房以及城乡建设都由住房和城乡建设厅统管。
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       交通运输厅。交通运输厅变化也不大，主要是突出了运输，过去叫交通厅，这次把运输加上去主要是为了加强对运输的协调和管理。交通这项工作对国务院来说，这个交通是个小交通的概念，还不能完全符合大部制改革要求的精神，实际上在国务院机构改革的时候研究过。铁道交通可能在全国运输中承担了多半的运输量，但铁路没有进到交通部门来管理，交通运输厅主要负责公路、水运和航运。虽然铁路运输属于中央垂直管理，但是地方的交通运输厅在交通运输的协调工作中还是发挥了一定的作用。内陆地区的交通运输厅主要是负责公路的管理，沿海地区的航海管理工作也属于交通运输厅。在今后的改革中，交通部门的大部门体制还要继续推进，也就是要建立一个名符其实的交通运输厅，到时候所有天上的、地下的都由一个部门管起来了，也就是铁路、公路、航运、水运整个都划归交通运输厅管理。
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5 H: y5 ^/ ^/ d$ n3 T8 Q       水利厅。是事关国民经济发展基础的一个管理机构。过去把它划分在农业口，现在多数省份还把他放在农业口。实际上他服务的对象不仅仅是农业，更重要的是城市和工业。
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0 A: Y! |: R& V5 U) R4 F8 S' O       农业厅。农业厅目前实际上是一个农村管理机构，主要对种植业、养殖业、畜牧业、农业机械和农垦等进行综合管理。这次改革过程中，像北京、重庆，还有一些省份把农业厅改为农村工作委员会。陕西省叫农业厅，实际上农村工作，如农村土地的承包管理、农村的经营管理，包括承包合同的管理等，都是农村工作的内容，突破了农业管理的范围，所以叫农村工作委员会可能更确切一些。( Y; |2 z3 \  k
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       林业厅。有些省份设置厅，有些省份设置局，有些还把它设置为农村工作委员会的二级机构，但每个省份都有设置。
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       商务厅。这次改革多数省份把商务这个概念统一起来了，就是把过去的内贸和外贸进行统一管理。过去内贸、外贸是分开的，商业厅、局就管内贸，主要管国有、内贸的企业。外贸厅、局就管对外贸易，陕西省上次改革就已经合并起来了，内、外贸统一管理，包括市场的建设、规划都在商务厅。商务厅还有很重要的一条职能，就是跟国际进行经济技术合作和贸易，也就是说对外开放、招商引资基本上都在商务厅进行。9 e4 z$ w+ k3 C) g5 q* p) [! N

  V# Y1 x* C7 n8 s' G% S7 S4 e       文化厅。目前的文化是一个“小文化”概念，就是对群众文艺，演出，剧团这些文化市场的管理，综合性的工作还没有交到文化厅。从目前文化体制改革的方向来看，文化的大部制改革可能还要继续推进。- j9 w- P9 p/ `

" h1 y; `  D6 I' Y       卫生厅。目前主要管理医院、公共卫生等工作，管理任务也很重。卫生厅现在归口管理省食品药品监督管理局，实际上食品药品监督管理局的职能由市场监管，对食品生产企业、饭店，包括对一些小食堂的卫生监管都交给了卫生厅。; h8 D+ I! B- c
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       人口与计划生育委员会。人口与计划生育委员会目前的职责在不断扩大，国家和省级的人口工作任务都很重，目前主要是对人口发展趋势、人口素质、男女性别比例，包括一些地域间人口平衡问题等的一些分析研究。这个机构在职能上和过去的计生委有很大区别，发生了很大变化，过去的计生委主要是负责管理计划生育工作，现在这个机构对人口进行综合管理，当然也包括计划生育工作，主要是对人口的来源、结构（年龄、知识、身体状况、流动、迁徙）等进行管理，还包括对人口政策的调整。在人口管理方法上由过去单纯做计划生育工作变成用经济手段、行政手段、法律手段三者同时进行，特别重视用经济手段来调节计划生育政策在执行过程中存在的一些不完善的地方。现在管理计划生育的手段和方式方法也有转变，由过去的教育和政策规范管理模式转向政策性鼓励，引导群众自觉进行计划生育。如，现在一些地方实行农村60岁以上的独生子女户政府补贴或者是增发养老保险制度等。" e, U+ a2 \& f  q7 f
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       审计厅。这个机构是代表政府执行审计工作。对机关、事业单位和一部分企业财务管理情况进行审计。审计工作不仅仅代表政府，主要是代表国家相关机关履行审计职能。这个机构是划在政府还是其他部门，在历次机构改革中都有争议，因为审计的对象主要在政府部门，包括领导审计、机关审计、事业审计、企业审计这几个部分。这个机构，一般省级有两个部分组成，一部分是厅直属的审计机构，还有一部分是派出的审计机构，也是由审计厅管理，但是不在厅机关办公，一个派出机构管几个部门的审计工作。
2 O- |. g! Y! A* }外事办公室。国家为了加强对外事机构的领导，把外事办公室设成了组成部门，这在全国都是统一的。国务院外事办公室对应外交部，同时还对应**中央对外联络部，也就是说中央这三个部门的工作都由省外事工作办公室承担。主要是一些政府的外事工作，同时还有一些经济上的外事工作。比如，一些外国元首或者重要的领导人要到兵马俑去参观，这项工作就由陕西省外事办公室负责具体协调和接待。
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8 p6 [! u% p# O7 R  V& x       ⑵直属特设机构
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       国有资产监督管理委员会。是代表政府管理国有资产的机构。它实际上是国有企业的老板，一般情况在国家、省、市设置，有些市还没有单设，是否设置主要由政府管理的国有资产的总量来决定。这个机构主要代表政府履行国有企业出资人职责，负责国有企业资产的管理，对国有企业重大改革进行管理。主要有三项职能：第一，管理企业领导，国有企业的干部由国资委提名，或者直接由它任命，这主要根据国有企业的级别而定，国有企业相当于副厅级以上的，它的干部管理由组织部负责，国资委有提名权。县、处级以下干部直接由国资委任命和管理。第二，对国有企业进行监管，就陕西省来说，大概有30多个国有大型企业都由国资委管理，小企业还是由部门管理。第三，对国有企业的重大决策进行审批和管理，包括一些大项投资、银行贷款、企业薪金都由国资委管理，目前国资委主要管理国有企业的改革和改制重组。南方的国有企业改革进行的比较早，现在重点是提高国有企业的经济效益，但重组改制仍然是提高经济效益的重要手段之一。) L+ }& j. [  r/ r, H& S+ \
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       ⑶直属机构
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       地税局。相对国家有一个国税局，省、市、县都设有国税局，同时还设有所，这些机构和地税局征收的税种不同，重要的税收像增值税等由国家来收，地税就是相对小一些的税种，一些杂税都在地税收，和国家税收有明确的划分。
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( b: w7 {4 m  v4 }" }; L- L1 @- c2 G       工商行政管理局。负责对企业的注册，保证企业按照有关法规进行生产销售等，主要职能是对市场进行规范。
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       质量技术监督局。国家和各省的设置不同，省设置的只负责质量技术监督工作，不负责检验检疫工作。
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& l9 }1 f# |( u# w       地税、工商和质量技术监督这三个局，在省以下都实行垂直管理，就是对市县及至基层各个所都直接管理，各市县政府仅是协助管理。目前，工商、质量技术监督这两个部门，在西安市还不归陕西省直接管，由西安市自己管理，垂直到县，垂直到乡镇，这是个特殊情况。就全国各地的情况看，这三个部门统称省以下垂直管理，副省级城市和西安市也有类似的情况，也就是说地税从省到县，到基层。工商和质量技术监督除了西安市自己管自己外，其余都是垂直管理。这三个部门都直接和老百姓打交道，下一步这些机构在改革中综合性的管理工作需要进一步加强，也就是大部制的工作需要进一步加强。因为它们之间很多监管工作职能交叉重复。比如说商品，在市场进行买卖时叫商品，在工厂叫产品，产品现在归质量技术监督局管理，但到市场买卖时又归工商局管理，就是说在市场上由工商局进行打假，质量技术监督局在工厂进行管理，实际上目前在陕西，在全国各地也是这样，两家都在打假。特别是在比较贫困的县因为企业很少，质量技术监督局就没有什么管的，它就直接到市场进行管理，这就造成了职能交叉。
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4 ?% U* r0 @- k: w( P9 {       广播电影电视局。这个局各省都有，这方面就不说了。
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) a1 g+ y9 G7 }9 Y       新闻出版局。目前还挂一块版权局的牌子，这个局有些省设置，有些省没有设置，有些省把新闻出版局和文化厅合在一起办公。这个局一般在大城市设有，中等以下城市一般没有，也是交给文化部门来管理。  h. x" [9 @6 v8 R

- I7 Q! y) F3 g0 F       这两个单位的改革方向已经很明确，大部制文化体制改革市、县已经实现，省一级改革的方向也很明确。
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: T" W/ ~% B  y' t9 w# Z9 s; w) S       体育局。过去是体育委员会，主要管理竞技体育和群众体育两大块。( J( z4 b" n* z: l3 W

2 h: Z6 n( j& y: @9 [& @8 M       安全生产监督管理局。主要负责综合性的安全生产，目前任务很重，应急的事件很多。这个局是一个安全生产和监督管理的综合性机构，就是所有涉及到安全生产的综合性管理工作都归它管。当然，其他的行业性管理交给各个行业来管理，比如建筑企业的安全管理就由建设厅管理，煤炭生产的安全管理就由煤炭局管理，交通安全的管理就由交通运输厅管理。6 B3 ]1 O: e. v2 d) }

$ Y2 B) [1 n7 e& N( N/ n  P       统计局。就是对经济社会发展的各项工作依法进行统计，其统计的数据是法定的数据。9 S& V# y' P9 e  D# u; h% h& `
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       食品药品监督管理局。大多数省份设了这个机构，有些省份仅设了药品监督管理局，从药品的研制，一直到使用，全过程进行监督。
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       粮食局。专管粮食的收购、供应、调控、粮食品种的调剂等工作。2 {  h6 }# |- E& Y: q$ z* {

9 n, w7 X$ [1 D4 w4 c3 v       政府法治工作办公室。这个办公室全国各省都有，主要负责管理政府的立法工作，对政府各部门执法工作进行监督检查。
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       还有一些特设的机构，是根据各省的情况而专门设立的。比如，陕西省的文物局、旅游局、中小企业促进局、信访局、知识产权局、法治办公室、人防办、扶贫办等。沿海一些省份还设有侨务工作办公室。实际上侨务和外事工作是有区分的，侨务工作是针对我国自身情况，外事工作是针对外国而展开的相关工作。另外，还有一些议事协调机构。有的省设了，有的省没有设，我在这里向大家介绍一下，比如，陕西省设了交通工作办公室。实际上主要承担过去经委的一些工作，全国多数省份在政府组成部门设了经委，这个机构陕西没设，它主要负责管理一些工业经济方面的工作，有一些省（市）叫经贸委，如，上海把外贸和经济管理放在了一起，是为了通过外贸来促进工业经济的发展。
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       四、介绍一下事业单位改革
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       实际上事业单位的主体就是教育、科技、文化、卫生，这四类单位在全国来说占到事业单位的60%以上，在陕西省大概占到70%左右。当然，事业单位也有一些承担行政管理和行政执法职能的机构，还有一些在改革开放以前搞经营的单位，也就是说以前它负责一些社会性、辅助性的工作，现在这些工作社会化了。目前，全国的各级各类事业单位有3200多万人，这个人数比党政群机关人数的6倍还要多，也就是说它们主要是财政供养的事业单位，其中教育事业单位占50%多，所以事业单位不管是管理还是改革，都是按照分类改革的思路进行。$ ~# ?0 ^; u/ `2 T. o: @

, l) a' g8 r+ E$ b1 D9 @5 j       事业单位按照承担的职能分为三类。第一类是行政类事业单位，这是我自己概括出来的语言，国家叫做主要承担行政职能的事业单位。第二类是公益类事业单位。第三类是经营类事业单位。这三类事业单位的管理，包括人员的管理、工资的管理都有很大的区别。
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- V2 q5 a3 k% _" g' h       行政类事业单位。主要承担行政职能，包括管理职能、执法职能、监督职能。比如，我刚才说的行政执法局，在有些地方就是事业单位。有些事业单位还被赋予一些管理和监督的职能，这类事业单位的管理参照公务员制度实行，也就是说它的人员、工资、津（补）贴、经费来源都和公务员一样，也按公务员管理方法进行。这些单位主要是政府直属的事业单位和部门管理的事业单位，大致占到事业单位总数的5%左右，这种单位在目前来说是一种过渡形式，最近国务院就要发一个关于分类推进事业单位改革的意见，这个意见将要明确把这类事业单位的职能划给机关，将它们部分或者整体转为行政机关，它的人员采取人随事走的方式来处理，也就是人员随着业务划归机关，或者人员随着单位整体划归机关，这是这类行政类事业单位的改革方向。这些单位目前不完全承担行政职能，完全承担行政职能的有一些，但不多，有一些还承担了事业职能，承担事业职能的这部分单位在将来的改革中可能就要分离出去。承担行政职能的事业单位陕西有一些，像陕西省政府机关税务管理局、文史馆、盐务管理局、地质矿产开发局、煤炭管理局等，这几个局的机关都参照实行公务员制度，也就是和其他机关一样，政府开会也通知它们的主要领导参加，它的人员任命、管理、招录都和公务员一样。其他部门管理的还有一些参照公务员管理的事业单位，这里就不一一说了，这些单位下一步要按照行政管理体制和事业单位改革的方向来推进。
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       公益类事业单位。主要是教育、科研、卫生等，这些单位的人员、工资、津（贴）补（贴）和机关不一样，实行的是事业单位工资管理制度，管理人员叫职员，技术人员在院校就评教授、副教授，其他地方就是高级工程师、工程师、技术员这么一些档次，公勤人员就是事业单位公勤人员。# u' |, N! D8 ^/ n- f0 s

, B2 c! ~0 g4 A3 K! N       经营类事业单位。主要是过去计划经济时期成立的一些事业单位。比如，过去办的一些招待所，现在变成宾馆、饭店，还有一些应用性的科研、设计单位，像工业、水利部门的设计所，还有一部分机械加工类的，过去都认为是事业单位，现在都变成农业的机构，这些单位改革的方向就是转为企业，它的经费一般是自给自足，有些单位已经转过去了，这种单位比较少。
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       事业单位就讲到这里，改革的部署没有变，最近中央正在紧锣密鼓地对事业单位进行调研、论证，我已参加过好几次会议，大概在7月10日之前会出台一个关于事业单位改革的指导意见，也就是说分类改革的一些具体政策，当然事业单位改革是一个比较漫长的过程，今后五年大概才能迈出一个明显的步伐，因为涉及的人员比较多。中央出台分类开展事业单位改革的指导意见后，还要出台十个配套文件，有中央编办的、人力资源部的、中组部的、财政部的等等相关部门的。这十个配套文件涉及到机构、编制、职能、人员、工资、收入分配、养老保险等等管理制度。还有投资机制，就是财政拨款、社会资金参加事业单位改革，也会有一个比较规范和原则的规定，这项改革我估计在今年年底基本能够完全出台，陆续向前推进。0 T3 z. I0 s& x/ ^1 v; k- c

' q* @  _8 l+ o: Z6 }       事业单位改革的第一步就是对现有事业单位进行清理规范，然后把事业单位的职能确定下来，在这个基础上进行分类，就是按照前面我讲的那个方法分成三大类，然后明确改革方向。第二步就是分类推进事业单位改革。怎么分类呢？改革开放以来特别是近几年，我们国家推进行政管理体制改革的做法是每一届政府换届的时候要有一次大的变化，很可能在下一次，党的十八大召开以后，在召开全国人民代表大会时就可能有一个政策出台，这个政策的出台就意味着行政类事业单位可能有一个大的动作，但能不能一下子完全变过去很难说，因为情况很复杂，但是会在行政类事业单位的改革上迈出大的步伐。经营类事业单位那就要根据具体情况了，它转型的具体条件成熟了，而且职工思想的承受能力具备了，同时在转型的过程中，财政还要拿出一部分钱来补充经营类事业单位的资本金，或者给职工一份补贴，因为事业单位很多都没有办社会保险、养老保险这些保险，要给一份补贴把这些社会保险补充好，办好，估计在五年内会有一个大的变化。剩下的公益类事业单位，像教育、科研、文化、卫生这些单位的改革，将来重点在人事制度改革、提高效益上，当然它的改革还有一整套的具体办法。4 S  O4 ?0 Z# e- l/ r+ ~; c
       五、编办为军转安置工作提供体制和编制保障的情况4 r- R! t& H6 V4 d2 U

) A& R' v" `7 Z* P2 N       从全国情况看，机构编制部门对军转安置工作都比较重视，特别是我们陕西省编办对军转安置工作非常重视，行政机关带编安置军转干部制度在陕西省已经实行了将近十年，也就是说行政机关每接收一个军转干部，只要在25%增编的范围内，我们在安置军转干部的同时就把编制带下去了，重点是保证师、团职军转干部的用编，一个都不留，全部分配下去。但是，这个分配有一个问题，说是25%，实际上陕西省近年来接收安置的军转干部有60%—70%都到了公务员岗位，不够用怎么办呢？党政群机关使用编制大概有这么两种情况，一种情况是使用行政编制，就是国家的行政编制，党委、政府都是。另一种叫政法专用行政编制，就是把政法部门的行政编制单列出来，单独下达数字，单独使用，而且现在分部门使用，法院用法院的，检察院用检察院的，公安用公安的，各用各的编制。我们这几年为了增加在行政部门、党政群机关安置军转干部的数量，把政法部门没有纳入到整个行政编制来安排，按照中央的规定，是可以这样安排的。我们单列出来，利用近几年中央给政法部门增加编制的数额，优先安排军转干部，特别是师、团职干部。师职军转干部在陕西省省口按照干部管理权限，由省委组织部安置。团以下军转干部由人力资源与社会保障厅安置，这个安置政策是统一的。师职军转干部的安置一般要比团以下军转干部的安置稍微晚一些，我们省编办就留出了专门的编制，什么时候安置，编制就随人带下去了。实职我们不能增加，也就是说厅长、副厅长，处长、副处长不能增加。因为这是国家规定的，为了安排好军转干部，我们一般增加虚职，也就是说通过增加巡视员、副巡视员，调研员、副调研员来解决有一定工作经历、按规定需要安置相当职务的军转领导干部。当然，因为编制所限，不是所有同志都能到行政机构、行政机关、党政群机关去，还有一部分要到事业单位去。我们机构编制部门对事业单位，包括参照公务员管理的事业单位是这样处理的，有空余编制就首先使用空余编制，没有空余编制，每超编一个军转干部，就增加一个事业编制，保证军转干部到事业单位后每人都有编制，我们这几年都是这么做的，军转干部普遍比较满意。我们有编制就占编制，没有编制就下达编制，但是下达编制的时间要稍微晚一点，要等到军转干部完全到位之后才下达，包括军转干部报到后的一些调整。有些军转干部对人事方面比较熟悉，报到后可能还能通过自身努力进行调整安置，还有军转部门因为组织原因调整安置的这部分转业干部，我们也要等到他们报到后再下达编制，防止编制下达了人不愿意过去，因为编制收回来很麻烦，一般情况下到年底才能基本结束，我们基本上在年底或者第二年的一季度把编制下达下去，省里边是这样做的。少量的军转干部要到市、县安置，特别是到县上，就相对滞后一些，但是一般情况下到第二年的上半年基本上就安置到位了，编制也就下达了。这几年每年军转干部进省级机关都有一百多名，加上政法部门的，有二三百名军转干部都要到省级机关工作，还有一些到事业单位工作。根据这个情况，在机构改革期间和机构改革之后我们还有个政策，就是根据人员的编制情况适当增加处级领导职数。厅、局这个级别的领导是不能增加的，中央规定厅、委一般是“一正四副”，像公安厅、财政厅、发改委的副职可能还要到五至六名，甚至七名，一般五至六名，我们就适当的增加处级领导职数，解决军转干部进机关后不能安排实职的问题，同时，也适当增加一些机构来解决军转干部的职务安排问题。不然，团职领导干部安排虚职，个人发展就会受到影响。据我们了解，近几年安置到省级机关的军转干部，相当一部分已经走上了领导岗位，包括我们军转办的一些领导，正处级的一些干部都走上领导岗位多年，当然首次安置的时候，一般情况下团职以下军转干部都安排虚职，过上一段时间根据个人情况再安排实职。因为在省级机关，处长这个层面的干部非常重要，担当的任务非常重，既要熟悉政策，熟悉政策的过程就是制订陕西省贯彻中央精神的细化政策，同时还要很好的执行，而且有些事情直接面对老百姓或者机关、事业单位的办事人员，所以政策水平、工作经历、工作能力的要求都非常高，没有一段过渡时间就安排处长可能就会出现问题。当然在安置工作中还存在一些遗留问题。比如，垂直管理部门，像地税部门是全省垂直管理，全省系统基层单位包括事业单位四万多人，垂直管理系统的军转干部安置市、县不管，但是有时候省、局机关，省直属的事业单位和市、县的军转干部安排后调整比较多，基层有时候也调整。所以，我们还是要尽最大能力，在不违反机构编制管理原则的前提下为他们提供一些调整，解决一些需要。主管地税局的局长对我们编办的工作也是比较满意的，我们提供的主要是编制保障，体制的保障一般涉及到大的方面，个人一般也参与不上这个事，改革的问题也参与不上。